De studiegroep Begrotingsruimte kan relevant blijven, ondanks dat de kaders vanuit Brussel komen

Het financieel-economisch speelveld is verschoven naar Brussel

Het 1e rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte uit 1972 beschrijft de doelstelling van het financieel-economisch beleid. Gesteld wordt dat een evenwichtige groei slechts bereikbaar is bij een juiste verhouding tussen sparen en investeren. De omvang van het structurele begrotingstekort moet zodanig zijn dat de besparingsoverschotten en -tekorten in de verschillende sectoren elkaar structureel compenseren, rekening houdend met een gewenst saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans. In een zodanige evenwichtssituatie moeten de omvang en samenstelling van de [overheids]investeringen passen binnen de prioriteiten, mede tegen de achtergrond van de besparingen die overigens door beleidsmaatregelen kunnen worden beïnvloed.

Ruim 50 jaar na dato staat deze visie nog steeds als een huis. Maar het speelveld is verschoven naar Brussel. Tegenwoordig bepaalt het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) het maximum voor de programma-uitgaven, de vangrails voor het overheidstekort en -schuld en de sancties die scherper worden naarmate een lidstaat daarvan verder afwijkt. 

Hierdoor kan de Studiegroep begrotingsruimte niet anders adviseren dan ons te houden aan de in Brussel overeengekomen normen. Dat doet de Studiegroep dan ook in het 18e rapport 'De toekomst begint nu'. Om de verschuivende invloedverhoudingen onder de aandacht te brengen voegt de Studiegroep daar, wellicht ten overvloede, aan toe dat als Nederland niet luistert naar Brussel, Brussel ook niet zal luisteren naar Nederland.

Gevolgen van verschuiven van het financieel-economische speelveld naar Brussel

Is als gevolg van deze verschuiving richting Brussel de Studiegroep begrotingsruimte overbodig geworden? Neen, want het is zaak te analyseren hoe het SGP onze keuzes beïnvloedt. Daarvoor moeten onderwerpen worden geïnventariseerd en geanalyseerd die betekenis hebben voor het halen van de voor Nederland geraamde normen in het kader van het SGP. Om dat te bereiken moet met een Brusselse bril gekeken worden naar ons financieel-economisch instrumentarium. En dat is nog onontgonnen terrein. Drie voorbeelden te illustratie.

Ten eerste kan de Studiegroep de eigen spelregels voor het stringente begrotingsbeleid vanuit Brussels’ perspectief gaan analyseren. Het is immers essentieel dat de eigen regels sporen met het Europese maximum aan onze programma-uitgaven en aan ons financieringstekort, inclusief de sancties daarbij. Ook kan bij onze regels sprake zijn van goldplating (Nationale wetgeving strenger maken dan nodig o.b.v. Europese regels, red.). Dan kan de Studiegroep meedenken over de vraag of dit wel handig is.

Eén inconsistentie van onze begrotingsregels met de Brusselse regels zit bij het inkomstenkader. Dat is de meerjarenraming van de door ons politiek gewenste hoogte van de lastendruk. Bedoelde inconsistentie houdt verband met het feit dat voor de raming van het inkomstenkader lastenmutaties worden toegerekend naar het jaar van de beleidswijziging. Maar als die een onregelmatig lastenpatroon veroorzaken, bijvoorbeeld wegens anticipatie, dan wordt het patroon voor het inkomstenkader afgevlakt. Ook doet het er niet toe dat bepaalde belastingen op kasbasis later binnenkomen. Deze punten betekenen dat de ramingssystematiek voor het inkomstenkader afwijkt van die voor de inkomsten ten behoeve van de berekening van het EMU-saldo. Want daarvoor is bepalend het jaar waarin een (belasting)vordering wordt ingesteld. Uiteraard is deze laatste raming leidend voor onze besluitvorming, want die bepaalt immers of en welke sancties Brussel ons oplegt bij overtreden van het SGP. Daarmee komt het inkomstenkader op de tweede plaats. Want we handhaven immers niet het inkomstenkader als we daardoor het SGP zouden overtreden.

Is als gevolg van deze verschuiving richting Brussel de Studiegroep begrotingsruimte overbodig geworden? Neen

Een ander voorbeeld waaruit blijkt dat analyseren van ons financieel beleid door de Brusselse bril zinvol kan zijn is het volgende. Het kabinet stelt wat betreft de vermogensrendementsheffing voor om gerealiseerde winsten op onder meer vastgoed bij verkoop te belasten. Want als (niet gerealiseerde) boekwinsten op vastgoed worden belast, dan kan de aanslag bij de belastingplichtige leiden tot een liquiditeitsprobleem. Dit is echter een schijnprobleem voor de EMU-regels. Want daarvoor tellen vorderingen als overheidsinkomst en niet het binnenkomen daarvan in 's Rijks kas. Dus als een aanslag vermogensrendementsheffing al zou leiden tot een liquiditeitsprobleem bij de belastingplichtige, dan kan de invordering deels uitgesteld worden zonder nadelige gevolgen voor het EMU-saldo. Zo bezien is een speciale regeling voor vastgoed niet nodig.

Ten slotte doet het kabinet zichzelf ook tekort als de Brusselse invalshoek niet wordt toegepast. Zo telt het kabinet de rente die een student over zijn studielening moet betalen niet mee als inkomst voor de begroting. Want de student betaalt die rente niet; in plaats daarvan wordt deze vordering opgeteld bij zijn studieschuld. Maar bij aflossen van zijn studieschuld wordt de tijdens de studie opgebouwde rente evenmin als inkomst geboekt, want aflossingen zijn geen inkomsten. Volgens de Brusselse regels mogen rentevorderingen op studenten echter worden meegeteld als inkomst in het jaar dat de vordering wordt ingesteld.

Economisch-theoretische zwaktes in het advies

Ten slotte bevat het 18^e advies drie economisch-theoretische zwakke redeneringen.

Ten eerste wordt gesteld dat de grotere baten van defensie vragen om een grotere overheid. Dit zou volgen uit de door Samuelson beschreven regel voor optimaal alloceren van collectieve goederen. Maar dat is niet zo – sterker, het volgt uit geen enkele economische theorie. De Samuelson regel stelt dat de optimale allocatie van een collectief goed wordt bereikt als het totale bedrag dat de vragers bereid zijn te betalen gelijk is aan de kosten. Het optimum is dus het snijpunt van de vraagcurves met het aanbod. Op dat punt neemt iedereen dezelfde hoeveelheid van de voorziening af - daarom is het een collectief goed - en betaalt eenieder daarvoor een verschillende belastingprijs. De overweging hierachter is dat een miljonair meer te verliezen heeft bij een oorlog dan Jan Modaal en daarmee bereid is meer bij te dragen aan defensie. Maar deze regel zegt niets over de omvang van de overheid. Bovendien worden collectieve goederen niet met belastingprijzen betaald, want dat is te ingewikkeld. Last but not least biedt de versoepeling van de Brusselse begrotingsregels om meer te kunnen uitgeven aan defensie geen extra structurele ruimte voor een grotere overheid. De Studiegroep stelt dit ook in het advies.

Een tweede zwakke redenering is dat enerzijds wordt geadviseerd meer te investeren in een kwalitatief sterke onderwijsketen, maar anderzijds enkel uitgaven aan materiële activa als investering te classificeren, want dat is meetbaar. Investeren in onderwijs is echter meer dan een nieuw gebouw of slimme elektronica; het moet daarbij immers vooral gaan om het verhogen van de kwaliteit van het onderwijs. Het advies om enkel uitgaven aan materiële activa als investering te classificeren komt erop neer dat het beter zou zijn een exacte, maar onvolledige registratie uit te voeren dan een vage, maar volledige registratie.

Ten slotte staat te bezien of Tata Steel geholpen wordt met het advies om voor klimaatmaatregelen te kiezen die CO2-uitstoot beprijzen of reguleren. Dit advies gaat voorbij aan de internationale context waarin Tata Steel opereert.