Verwachte brede welvaartseffecten van de Lelylijn: het beeld blijft toch echt somber

Inleiding

In hun Me Judice bijdrage “De Lelylijn kan wel degelijk functioneren als katalysator voor welvaart in de regio” reageren Aleid Brouwer en Jouke van Dijk kritisch op ons eerdere ESB-artikel “Alle reden tot somberheid over de welvaartseffecten van de Lelylijn”. In ons artikel kwamen wij tot de conclusie, dat, alles overziende, de positieve effecten van de Lelylijn – een nieuwe, snelle spoorverbinding tussen Amsterdam en Groningen of Leeuwarden (via Emmeloord, Heerenveen en Drachten) – niet zullen opwegen tegen de negatieve effecten, waaronder de enorme investeringskosten. Onze stelling is dat voor hetzelfde geld veel meer kan worden bereikt voor Brede Welvaart in Noord-Nederland. Brouwer en Van Dijk menen dat we het verkeerd zien - en dat nodigt uit tot een weerwoord van onze kant.

Achtergrond

Om de lezer van dienst te zijn die niet bekend is met het oorspronkelijke ESB-artikel, zullen we eerst de belangrijkste zorgen omtrent de maatschappelijke wenselijkheid van de Lelylijn puntsgewijs bespreken. Daarbij zullen we, ook zonder verdere bronvermelding, letterlijk uit dat artikel citeren.

1. Startpunt van ons betoog is dat het brede scala aan maatschappelijke welvaartseffecten zoals die in Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses (MKBA’s) in kaart worden gebracht, zonder uitzondering óók thuishoren in de analyse van brede welvaartseffecten. Karakteristiek voor een MKBA is dat al die verschillende effecten zo goed mogelijk vergelijkbaar worden gemaakt door ze in dezelfde eenheid uit te drukken, namelijk geld. Echter, de MKBA omvat niet alleen de financiële kosten en baten, maar juist ook de (weliswaar in geld uitgedrukte) welvaartseffecten die in de markt niet (of imperfect) geprijsd zijn, zoals de gevolgen voor milieu, geluid, veiligheid en reistijden; en daarnaast ook afgeleide effecten op wonen, werken en bedrijvigheid. Dit zijn allemaal effecten die ook in een brede welvaartsanalyse thuishoren, en afgewogen moeten worden. 

   Zeker, er zijn daarnaast ook additionele aspecten van brede welvaart die niet in een MKBA gekwantificeerd worden; daarover zo dadelijk meer. Maar de argumentatie die Brouwer en Van Dijk hanteren om te proberen de MKBA weg te zetten als slechts begaan met “smalle efficiency” of “reistijdkilometers” (wat dat ook moge zijn) klopt niet. Een MKBA omvat veel belangrijke maatschappelijke welvaartseffecten, weegt deze op transparante en consistente wijze, en vormt zo een logisch startpunt en rijke basis voor een brede welvaartsanalyse van beleidsvoornemens zoals grote investeringsprojecten (zie ook Jacobs, 2025; Mulder, 2025). Voorts worden toekomstige baten en kosten verdisconteerd.

2. MKBA’s naar de eerder voorgestelde Zuiderzeelijn, en meer recentelijk de Lelylijn, laten zonder uitzondering zien dat de positieve maatschappelijke welvaartseffecten, ofwel de maatschappelijke baten, slechts zo’n 20% tot maximaal 40% van de maatschappelijke kosten bedragen. Echter, zelfs dit somber stemmende percentage is vermoedelijk toch nog te rooskleurig. De reden is dat in deze MKBA’s gerekend werd met investeringsbedragen tot 7 miljard Euro. Inmiddels is deze verwachting bijgesteld tot 14 miljard, waarmee de toch al lage percentages verder verslechteren. Om een gevoel van de orde van grootte te geven: 14 miljard betekent een investeringsbedrag van 10.000 Euro per huidige inwoner van de volledige provincies Groningen, Friesland en de gemeente Noordoostpolder. Ofwel, een investeringsbedrag van bijna een half miljard voor gemeentes als Eemsdelta of Noardeast-Fryslân. 

   De grote vraag is of met zulke bedragen de brede welvaart in deze gebieden inderdaad het meest wordt bevorderd wanneer ze worden geïnvesteerd in een bescheiden (zie punt 3) verkorting van de reistijd tussen de provinciehoofdsteden en Amsterdam vanaf op z’n vroegst 2045.

3. Een belangrijke reden waarom de baten van de Lelylijn nogal eens overschat worden, is dat de reistijd met de Lelylijn van ongeveer één uur en een kwartier tussen Amsterdam en Groningen of Leeuwarden doorgaans vergeleken wordt met de huidige reistijden van twee uur via Zwolle. Echter, wanneer de Lelylijn op zijn vroegst in 2045 gaat rijden, zouden twee belangrijke investeringsprogramma’s op het nationale spoor al voltooid moeten zijn: de invoering van het beveiligingssysteem ERTMS en de verhoging van de bovenleidingspanning naar 3 KV (kilovolt). Daarmee kunnen snelheden op het reguliere spoor tot 200 km/u gehaald worden en de frequenties aanmerkelijk verhoogd worden. Daarmee verschrompelt de reistijdwinst van de Lelylijn, die dezelfde snelheid haalt, op de hierboven genoemde verbindingen tot ongeveer een kwartier. 

   Voor de gemiddelde huidige treinreiziger maakt zo’n kwartier reistijdwinst de treinreis in dezelfde mate aantrekkelijker als dat een verlaging van het tarief van € 2,50 zou doen. De waardering voor reistijdwinsten is namelijk om en nabij € 10 per uur, en zal lager uitvallen als mensen goed kunnen werken in de trein. De lezer die geneigd is alle voorgespiegelde vergezichten als gevolg van de Lelylijn te geloven, zou zich nu toch even eerlijk moeten afvragen of zij of hij van een tariefverlaging van € 2,50 voor treinreizen naar Amsterdam dezelfde grootse effecten voor Noord Nederland zou verwachten als van de Lelylijn. Het risico is dat mensen zich laten verblinden door de overtuigingskracht van meeslepend proza rond “groot durven denken” in “megaprojecten”.

4. Zoals gezegd zijn er aspecten van brede-welvaartseffecten die niet in een MKBA gekwantificeerd kunnen worden. Omdat alles wat wél in een MKBA zit ook meetelt voor brede welvaart, zouden die aanvullende aspecten een fors tekort moeten overbruggen voordat de balans positief wordt. Echter, ook moeilijk te kwantificeren aspecten van de Lelylijn zijn vaak negatief, en maken het tekort juist groter. Denk bijvoorbeeld aan doorsnijding van landschappen en natuurgebieden, en verstoring van rust.

   Daarnaast zijn verdelingseffecten van belang voor brede welvaart, maar ook die zijn bepaald niet gunstig. Ruimtelijk gezien valt bij een aanhoudend krappe arbeidsmarkt te verwachten dat groei van werkgelegenheid en bevolking rondom de Lelylijnstations tegelijkertijd krimp elders betekent. Dat zal naar verwachting vooral ten koste gaan van delen van Friesland en Groningen zonder Lelylijnstation in de nabije omgeving, maar ook soortgelijke delen van Drenthe en Overijssel. Ook de verdelingseffecten over opleidingsniveau lijken bepaald niet gunstig: het zijn vooral de hoger opgeleiden die vaker en langer reizen met de trein, en daarom zullen profiteren.

Vandaar onze sombere conclusie: er kan met 14 miljard naar alle waarschijnlijkheid veel meer worden bereikt voor het Noorden. In aansluiting daarop hebben wij enkele alternatieven, zoals de energie- en landbouwtransitie, genoemd, waarvoor natuurlijk ook geldt dat een goede ex ante evaluatie van essentieel belang is. 

Voornaamste punt van kritiek van Brouwer en Van Dijk: de agglomeratievoordelen

Opvallend is dat Brouwer en Van Dijk enkele malen verwijzen naar het advies “Elke Regio Telt”. De redenatie die ze daarbij hanteren is de volgende: wie kritisch op de Lelylijn is, moet wel tegen het beleidsadagium “Elke Regio Telt” zijn. Deze gedachtegang is niet overtuigend. De “nieuwe investeringslogica” die in dat advies wordt bepleit, betekent uiteraard niet dat elke investering buiten de Randstad direct een goed idee is, en geen zorgvuldige afweging zou behoeven. Wij bepleiten juist een grondige afweging en stellen dat er met dezelfde middelen waarschijnlijk veel meer bereikt kan worden voor Noord-Nederland. Bovendien geven we aan dat er regio’s zijn – vooral in Noord-Fryslân en Oost-Groningen – die banen en jongeren zullen verliezen wanneer die naar plaatsen nabij Lelylijnstations trekken. Juist die regio’s zouden moeten tellen.

MKBA’s naar de eerder voorgestelde Zuiderzeelijn, en meer recentelijk de Lelylijn, laten zonder uitzondering zien dat de positieve maatschappelijke welvaartseffecten, ofwel de maatschappelijke baten, slechts zo’n 20% tot maximaal 40% van de maatschappelijke kosten bedragen.

Ten onrechte suggereren Brouwer en Van Dijk dat het negatieve beeld in de meest recente MKBA van Decisio et al. cruciaal afhangt van een hoogst onrealistische aanname van oneindige agglomeratievoordelen (voordeel voor bedrijven en huishoudens om zich in de buurt van elkaar te vestigen, red.). Dat is niet waar: het effect van agglomeratievoordelen is in de betreffende studie slechts zeer bescheiden. Wanneer we de voor de casus Lelylijn gunstige aanname maken dat de agglomeratievoordelen die in het Noorden per verplaatste baan gewonnen worden even groot zijn als wat elders in Nederland wordt verloren, zodat alle agglomeratie-effecten tegen elkaar wegvallen, verbetert de verhouding tussen maatschappelijke baten en kosten van de Lelylijn slechts van 0.225 naar 0.265 (bij een score van ‘’1,00’’ wegen de maatschappelijke kosten precies op tegen de baten, red.) – een druppel op een gloeiende plaat.

Dus wat je ook vindt van de kwantitatieve schatting van de agglomeratie-effecten door Decisio et al., doorslaggevend voor het sombere beeld is het niet – in tegenstelling tot wat Brouwer en Van Dijk suggereren. Maar ook inhoudelijk rammelt dit deel – wat het voornaamste punt van kritiek is - van hun artikel. Dat is zeker het geval waar ze het doen voorkomen dat er in MKBA’s zoals die van Decisio et al. een kritische aanname zou zijn dat agglomeratievoordelen tot in het oneindige met de bevolkingsomvang blijven groeien. Dat is niet waar. Bij de gewraakte schattingen gaat het om veranderingen van de bevolkingsomvang binnen realistische bandbreedtes van verhuisgedrag, en daarbij is in de verste verte geen sprake van een oneindig grote Randstad. Internationale studies laten zien dat agglomeratie-effecten nog steeds positief zijn voor agglomeraties die aanmerkelijk groter zijn dan de steden in de Randstad, en ook dan de Randstad als geheel.

Alleen daarom al is er weinig aanleiding om te twijfelen aan positieve agglomeratievoordelen in de Randstad. Integendeel: bij de huidige bevolkingsomvang zijn agglomeratievoordelen in de Randstad naar alle waarschijnlijkheid nog wat sterker dan daarbuiten, precies zoals Decisio et al. veronderstellen (zij gaan uit van een verhouding 100/125 tussen agglomeratie-elasticiteiten in het Noorden versus de Randstad). Dat verklaart namelijk waarom mensen en bedrijven, ondanks de grotere drukte, de slechtere luchtkwaliteit en het duurdere vastgoed, toch in de Randstad blijven. We merken op dat zulke negatieve aspecten van grotere agglomeraties keurig ingebed zijn in de MKBA-systematiek, ook weer in tegenstelling tot wat Brouwer en Van Dijk suggereren. Zij schrijven: “Koster & Van Dijk (2022) laten zien dat agglomeratievoordelen niet oneindig zijn en dat congestie, hogere huizenprijzen en negatieve milieueffecten de baten verkleinen.” Natuurlijk is dat zo, maar congestie, huizenprijzen en negatieve milieueffecten zitten ook in een MKBA. Ze zitten er alleen expliciet in, als eigenstandige posten, en niet direct gesaldeerd met agglomeratievoordelen – en dat is juist positief voor de transparantie.

En als laatste opmerking over agglomeratievoordelen: waar Brouwer en Van Dijk kritisch opmerken dat in de Decisio et al. studie de misgelopen agglomeratie-effecten buiten het Noorden, over de gehele planperiode, op 4,2 miljard worden geschat, ontbreekt in hun stuk de nuancering dat tegelijkertijd de agglomeratiewinsten in het Noorden op 2,4 miljard worden geraamd. Mochten de kengetallen die voor het bepalen van agglomeratievoordelen worden gebruikt al te groot zijn, dan zou het effect in Noord-Nederland natuurlijk net zo goed zijn overschat. Het negatieve saldo voor Nederland als geheel, 1,8 miljard, heeft zoals gezegd het plausibele negatieve teken. Halen we al deze miljarden uit de MKBA-opstelling, dan vinden we de hierboven genoemde, slechts zeer bescheiden verbeterde baten-kostenratio van 0.265.

Andere aspecten

Na hun beschouwing over agglomeratie-effecten worden door Brouwer en Van Dijk nog enkele andere zaken aangestipt waarop we kort zullen reageren. Ten eerste: Brouwer en van Dijk merken op dat in het Decisio et al. rapport ook is gekeken naar een breder scenario, met woningbouw. Dat klopt, en alhoewel de maatschappelijke baten-kostenratio daar iets toeneemt van afgerond 0.2 naar 0.3, verslechtert het saldo van baten en kosten. De bijdrage van dat programmaonderdeel aan het saldo van maatschappelijke kosten en baten is dus ook negatief, maar minder slecht dan de bijdrage van de Lelylijn. Dit alles vormt dus bepaald geen aanprijzing voor de Lelylijn.

Dat vele kleine plussen niet per se opwegen tegen een paar grote minnen is evident [...] In het geval van de Lelylijn leidt dat tot de somber stemmende conclusie: de verschillende bescheiden positieve effecten wegen helaas niet op tegen enkele, maar omvangrijke, negatieve effecten.

Ten tweede verwijzen Brouwer en Van Dijk naar een kwalitatieve analyse van brede welvaartseffecten in het Decisio et al. rapport, met ongewogen plussen en minnen. Dat vele kleine plussen niet per se opwegen tegen een paar grote minnen is evident. Naar analogie, we kopen lang niet allemaal die prachtige villa, die naast veel plussen (prachtige locatie, veel ruime kamers, prachtige nieuwe keuken, heerlijk zwembad, schitterende tuin…) maar één allesoverheersende min kent: de woonlasten. Een MKBA maakt de kleine plussen en grote minnen juist vergelijkbaar. In het geval van de Lelylijn leidt dat tot de somber stemmende conclusie: de verschillende bescheiden positieve effecten wegen helaas niet op tegen enkele, maar omvangrijke, negatieve effecten, waaronder de investeringskosten.

Ten slotte bepleiten Brouwer en Van Dijk om de bereikbaarheid van (onder meer) het Noorden te verbeteren en activiteiten beter over het land te spreiden. Natuurlijk zijn daar voordelen te halen; het punt van ons betoog was echter dat je met dezelfde publieke middelen naar verwachting aanmerkelijk meer kunt realiseren dan met de mager scorende Lelylijn. De door Brouwer en Van Dijk genoemde trickling up effecten (effecten die van onderin de maatschappij hun weg naar boven vinden, red.) kunnen dan ook juist sterker worden. Met de toenemende noordelijke rol in de Eemshaven bijvoorbeeld wordt de energietransitie in het hele land vooruitgeholpen.

Tot slot

Tegen het einde van hun betoog benoemen Brouwer en Van Dijk nog een voordeel: de Lelylijn als reservespoor voor wanneer er een probleem rond Zwolle is. In ons artikel stellen wij nadrukkelijk dat verbetering van de robuustheid van het bestaande spoor aldaar, en zeker ook rond Meppel, van groot belang is. De aanleg van een extra baanvak bij station Meppel om een knelpunt te ontlasten kan dan zeker waardevol zijn. Maar om daarvoor dan maar de hele Lelylijn aan te leggen lijkt ons buiten elke proportie.

Of, het toenemende belang van thuiswerken. Thuiswerken laat de vraag naar en de baten van infrastructuur alleen maar afnemen. Het is daarnaast wensdenken dat dit mensen in groten getale de Lelylijn in zou lokken. Sterker nog, de wens om mensen over grote afstand tussen wonen en werken te laten reizen druist ook in tegen het omwille van duurzaamheid steeds vaker omarmde concept van de 15 Minute City. Dit adagium houdt in dat door slimme ruimtelijke ordening, waaronder het dichter bij elkaar brengen van woon- en werkplekken, de behoefte aan pendelkilometers verkleind wordt.

Dan het consumentensurplus van mooier wonen: dat zit al verwerkt in de gedragsmodellen die aan de ruimtelijke mobiliteitsmodellering ten grondslag liggen, en zit dus al in een MKBA. Of, dat mensen ook zonder Lelylijn al de Randstad uittrekken: dat is wat je in een MKBA al in het nul-scenario meeneemt; het gaat om de additionele effecten van de Lelylijn. En tenslotte, het refereren aan het vertrouwen van burgers. Het komt ons juist voor dat dat vertrouwen ondermijnd wordt door, krap 15 jaar nadat de Zuiderzeelijn definitief en om goede redenen was afgeblazen, een soortgelijk kansarm idee weer pontificaal op de agenda te plaatsen met als narratief dat wie dit niet steunt, wel tegen de filosofie van “Elke Regio Telt” moet zijn, of tegen het investeren in Brede Welvaart in Noord-Nederland.

Referenties

Brouwer, A. en J. van Dijk (2025), “De Lelylijn kan wel degelijk functioneren als katalysator voor welvaart in de regio”, MeJudice.

Decisio, MUST, TwynstraGudde, MOVE Mobility, SWECO (2022) Gezamenlijke analyse Deltaplan voor Noordelijk Nederland (deel B) Eindrapport, Amsterdam.

Jacobs, B. (2025) Theoretische fundering van welvaart moet en kan beter. ESB, 110 (4841), 19–19.

Mulder, M. (2025) Brede welvaartsanalyse geeft onvoldoende inzicht in beleidsafruilen. ESB, 110 (4841), 20–23.

Verhoef, E., H. Folmer en J. Van der Meer-Kooistra (2025), “Alle reden tot somberheid over de welvaartseffecten van de Lelylijn”, Economisch Statistische Berichten (ESB), 11 september 2025.