Inleiding
Uitvoeringsproblemen staan al decennia hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Beleids- en uitvoeringsfiasco’s als de toeslagen en de Groninger gasaffaire hebben de urgentie de recente jaren verder doen toenemen (Van den Berg & Van der Meer, 2023). In het bijzonder staat bij de aanpak van deze (en andere) affaires het herstellen van aangedaan onrecht en het verantwoordelijk houden van de politiek (en andere verantwoordelijken) centraal. Minder in de publieke aandacht is de organisatorische en financiële afhandeling van de schades.
In het project ‘’de Staat van de Uitvoering’’ is afgelopen augustus door ons een rapport over de afhandeling van de aardbevingsschades in Groningen (Van euforie tot misère) gepubliceerd (Dijkstra & Van der Meer, 2024). Daar wordt de Groninger ‘affaire’ vergeleken met andere binnenlandse en buitenlandse ‘affaires’, waaronder de toeslagenaffaire en mijnbouwschades elders in het land. In dit artikel, in het verlengde van het rapport, richten wij ons in het bijzonder op de incrementele organisatorische aspecten van die afhandeling en de hoge uitvoeringskosten. De centrale vragen die wij onszelf stellen: had het anders gekund? Had de chaotische aanpak vermeden kunnen worden? Kortom wat kan geleerd worden uit de schadeafhandeling van de gaswinning in Groningen? Immers schades van welke aard dan ook, ook los van gaswinning of mijnbouw in algemene zin, zijn ook in de toekomst onvermijdelijk, maar de afhandeling kan beter.
De hoge uitvoeringskosten en de organisatie van de schade afhandeling
In de afhandeling van de schade door de gaswinning in Groningen springen ten eerste de zeer hoge uitvoeringskosten in het oog. Wij willen hierbij een treffend citaat weergeven van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) met de status van een zelfstandig bestuursorgaan in haar meeste recente jaarverslag (april 2024).
“In 2023 keerden we 309,6 miljoen euro uit voor alle regelingen (Fysieke schade, Waardedaling en Immateriële schade). Daartegenover staat dat we 240,3 miljoen euro aan uitvoeringskosten maakten. Kort gezegd komt het erop neer dat we in 2023 voor elke euro aan uitgekeerde schadevergoeding 78 cent aan kosten maakten. Dat is meer dan de 62 eurocent in 2022.”
In totaal heeft het IMG in totaal een bedrag van bijna 2 miljard Euro uitgekeerd aan gedupeerden. In het jaarverslag (IMG, 2024) wordt een verklaring gegeven voor de stijging van de uitvoeringskosten ten opzichte van het voorafgaande jaar. In het jaar 2023 werd er een verruiming aangekondigd van de uit te keren bedragen. Het IMG adviseerde dan ook de aanvragers om hun aanvraag aan te houden totdat de hogere bedragen konden worden toegekend. Er werd in 2023 dan ook veel minder schadevergoeding toegekend dan in het voorafgaande jaar. Desondanks is ook een bedrag van 62 eurocent (2022) voor elke uitgekeerde Euro hoog te noemen. Hieronder komen wij daar nader op terug. Om de situatie goed te begrijpen, moeten we eerst een stap terugzetten.
Sinds de stillegging van de Groninger gaswinning probeert de NAM van haar financiële verantwoordelijkheid af te komen. Tot op de dag van vandaag lopen daar arbitrageprocedures over tussen de Staat en de NAM. Helaas kunnen wij daar niets over zeggen, om de simpele reden dat de arbitrageprocedure niet openbaar is. Zelfs de Nationale ombudsman heeft geen inzage.
Voor de analyse van de rol van het IMG moeten wij eerst ingaan en de rollen van betrokken actoren. Allereerst is daar de exploitant van het Groninger aardgasveld, de Nederlandse Aardoliemaatschappij (NAM). De NAM kent Shell en Exxon Mobile als aandeelhouders (beide 50%). De NAM is als concessiehouder (een eeuwigdurende concessie sinds 1963) civielrechtelijk aansprakelijk voor schades veroorzaakt door de winningsactiviteiten. Die aansprakelijkheid is gebaseerd op de onrechtmatige daad. Particulieren staan daarbij tegenover machtige oliemaatschappijen met een sterke juridische ondersteuning, waarbij nog komt dat een civiel rechtelijke procedure hoge (financiële) drempels kent. Vanwege dit ongelijke speelveld en een grote politiek maatschappelijke druk om iets te doen besloot de overheid stap voor stap de afhandeling in publieke handen te leggen. Het eerdergenoemde IMG werd uiteindelijk in het leven geroepen om de schadeafhandeling te regelen. De NAM bleef wel financieel verantwoordelijk, maar dan in de richting van de Staat. Sinds de stillegging van de Groninger gaswinning probeert de NAM van haar financiële verantwoordelijkheid af te komen. Tot op de dag van vandaag lopen daar (na de definitieve afsluiting van het gasveld) arbitrageprocedures over tussen de Staat en de NAM. Helaas kunnen wij daar niets over zeggen, om de simpele reden dat de arbitrageprocedure niet openbaar is. Zelfs de Nationale ombudsman heeft geen inzage.
Om de complexiteit te vergroten is het IMG (858 fte) overigens niet de enige overheidsorganisatie die specifiek verantwoordelijk is voor de afhandeling van de aardbevingsproblematiek in Groningen. Naast het IMG bestaat er ook de Nationaal Coördinator Groningen (NCG), organisatorisch vallend onder het ministerie van Economische Zaken, die verantwoordelijk is voor de versterkingsoperatie. De NCG heeft op dit moment (2023) een personeelsbestand van 717,5 fte. De beide specifieke overheidsorganisaties voor de aardbevingsproblematiek Groningen hebben dus gezamenlijk al meer dan 1500 fte personeel. Buiten beschouwing wordt gelaten de andere (overheids)organisaties die ook betrokken zijn, waaronder ministeries, provincies en gemeenten. Dat er nu twee specifieke overheidsorganisaties zijn is historisch verklaarbaar vanwege een suboptimale incrementele stap-voor-stapaanpak. De Nationale ombudsman spreekt treffend over ‘Bestuurlijke spaghetti’.
Dat er nu twee specifieke overheidsorganisaties zijn is historisch verklaarbaar vanwege een suboptimale incrementele stap-voor-stapaanpak. De Nationale ombudsman spreekt treffend over ‘Bestuurlijke spaghetti’.
In de casus in Groninger zien we een voortdurende spanning tussen aan de ene kant exacte berekening van schade en anderzijds de gevoelde noodzaak tot het snel en soepel toekennen van schadevergoeding indien iemand in het aardbevingsgebied claimt schade te hebben geleden. De exacte berekening van schade omvat niet alleen dat de omvang van de schade bepaald moet worden, maar ook dat bewezen moet worden dat de aardbevingen een gevolg zijn van de gaswinning en dat de schade vervolgens weer is ontstaan door de aardbevingen. Dit heet de dubbele causaliteit. Een aantal jaren geleden heeft de overheid besloten dat de IMG moet aantonen dat de schade die gedupeerde claimt juist niet het gevolg is van de gaswinning. Dit wordt de zogenaamde omgekeerde bewijslast genoemd.
De andere benadering houdt in dat gedupeerden, of degenen die beweren dat te zijn, op simpele wijze hun schade kunnen claimen en ontvangen. Vaak zelfs zonder een taxatie door taxateurs. Beide benaderingen hebben voor- en nadelen. De eerste benadering brengt hoge uitvoeringskosten zowel voor overheid als de burgers met zich mee en gaat er vanuit dat de schade (en de causaliteit) vrij exact bepaald moet (en kan) worden en daarnaast dat er niet teveel en niet te weinig moet worden uitgekeerd. Deze uitvoeringskosten betreffen niet enkel de overheidsorganisatie (het IMG) maar (vooral) ook de inhuur van taxateurs en de inschakeling van advocaten (namens de overheid de landadvocaat met tarieven rond de 500 Euro per uur).
De andere benadering heeft als grote voordeel dat gedupeerden zonder noemenswaardige uitvoeringskosten hun schade vergoed kunnen krijgen. En ook zonder moeizame procedures en met een voortvarende uitkering van geclaimde schades. Maar het nadeel van deze benadering ligt voor de hand. Immers zijn het wel gedupeerden, hebben zij wel schade als gevolg van aardbevingen gehad (veroorzaakt door gaswinning) en is de omvang van hun schade wel correct? Kortom worden er niet onterecht bedragen toegekend aan mensen die geen schade hebben. Of worden er niet te hoge bedragen uitgekeerd?
Drie ontwikkelingen met betrekking tot de afhandeling van aardbevingsschades
Samenvattend zijn er drie ontwikkelingen te zien. De eerste ontwikkeling is dat de afhandeling, zoals hierboven beschreven, steeds meer in publieke handen is gekomen. Oorspronkelijk de private NAM, nu (met enkele tussenstappen) de publieke organisatie, het IMG.
De tweede ontwikkeling betreft het steeds meer loslaten van de bewijslast van de dubbele causaliteit door de gedupeerde. Op dit moment geldt het zogenaamde bewijsvermoeden. Schades worden vermoed te zijn veroorzaakt door de aardbevingen die op hun beurt weer worden geacht te zijn veroorzaakt door de gaswinning.
De derde ontwikkeling hangt nauw daarmee samen. Steeds meer wordt in de loop van de tijd uitgegaan van de juistheid van geclaimde bedragen aan schades door gedupeerden (of degenen die beweren dat te zijn) en als gevolg en daarmee verband houdend steeds meer wordt uitgegaan van forfaitaire bedragen.
Bovenstaande ontwikkelingen hebben geleid tot ongelijke behandelingen tussen gedupeerden. De eerste gedupeerden die hun schade claimden kregen te maken met de hoge bewijslast. Wanneer zij schadevergoedingen toegekend kregen, waren dit relatief vrij lage bedragen. Wanneer zij hiermee akkoord gingen moesten zij een vaststellingsovereenkomst tekenen. De vaststellingsovereenkomst houdt in dat zij afzien van verdere claims (finale kwijting).
Naarmate in sterkere mate wordt uitgegaan van de benadering waar een zware bewijslast bij de gedupeerden berust, zullen de uitvoeringskosten relatief omvangrijker zijn vanwege het noodzakelijke onderzoek, de inzet van taxateurs en juridische procedures op eventueel te veel betaalde vergoedingen geringer zijn. Naarmate meer uitgegaan wordt van de tweede benadering zullen de uitvoeringskosten geringer zijn, maar zal de kans op ten onrechte uitgekeerde (of te hoge) schadevergoedingen groter zijn. De uitvoeringskosten vormen dan ook een resultante van beide benaderingen, die per jaar kan wisselen. In dit licht kunnen de vermelde uitvoeringskosten zeker wel extreem hoog genoemd kunnen worden (alhoewel de vergelijking met andere afhandelingen van schades lastig is).
Bovenstaande ontwikkelingen hebben geleid tot ongelijke behandelingen tussen gedupeerden (zie ook Dijkstra en Van der Meer, 2024). De eerste gedupeerden die hun schade claimden, bij aanvankelijk de NAM, kregen te maken met de hoge bewijslast. Wanneer zij schadevergoedingen toegekend kregen, waren dit relatief vrij lage bedragen (soms enkele duizenden Euro’s). Wanneer zij hiermee akkoord gingen (veelal ook uit angst voor de dure rechterlijke procedures) moesten zij een vaststellingsovereenkomst tekenen. De vaststellingsovereenkomst houdt in dat zij afzien van verdere claims (finale kwijting). Naarmate de bewijslast soepeler werd en de uitvoering in publieke handen (IMG) kwam, kwamen er ook claims van gedupeerden buiten het kerngebied van de aardbevingen, met name ten zuiden van de stad Groningen, waaronder vanuit het tamelijk welvarende dorp Haren. Het gevolg was een olievlekwerking, onder het mom als het gemakkelijk is, kunnen wij ook schades claimen. Dergelijke gedupeerden (of vermeende gedupeerden) kregen soms op relatief eenvoudige wijze enkele tienduizenden Euro’s schadevergoeding. Waarbij de ernst van de schades minder groot was dan bij de eerdere schade indieners. Dit leverde onderlinge spanningen en een gevoel van ontevredenheid, achterdocht en spanning op. Ongelijke behandelingen ontstonden onder andere ook door het optreden van verschillende taxateurs met eigen benaderingen.
Lessen voor de toekomst
In een notendop zijn hier te hoofdlijnen weergegeven van de ontwikkeling van de uitvoering van de schadevergoedingen Groningerveld. Een constatering wat er precies fout is gegaan en waarom dat zo kunnen gebeuren is een, maar wat had dan beter gekund? Er vallen namelijk belangrijke lessen te trekken.
Een eerste belangrijke les is dat bij een concessieverlening door de overheid van mijnbouw (of andere concessieverleningen) goed stil gestaan moet worden bij de afhandeling van mogelijke schades. Schades zijn immers onvermijdelijk bij dit type productie- en winningsprocessen. Een goed model in onze ogen zou zijn dat de afhandeling (toekenning en betaalstelling) van schades in publieke handen komt (zoals nu dat bij de IMG al het geval is) en dat de concessiehouder blijvend financieel verantwoordelijk is, voor zowel de kosten van de uitgekeerde bedragen aan gedupeerden als de uitvoeringskosten. Daarbij zou inhoudelijk sprake moeten zijn van de zogenaamde omgekeerde bewijslast. Namelijk dat de overheidsorganisatie moet bewijzen dat de schade niet het directe gevolg is van bijvoorbeeld de gaswinning, in plaats van andersom.
Een goed model zou zijn dat de afhandeling (toekenning en betaalstelling) van schades in publieke handen komt (zoals nu dat bij de IMG al het geval is) en dat de concessiehouder blijvend financieel verantwoordelijk is, voor zowel de kosten van de uitgekeerde bedragen aan gedupeerden als de uitvoeringskosten. [...] Onlangs is een ‘Voorlichting’ verschenen van de Raad van State waarin zij juist pleiten tegen een dergelijke algemene regeling.
Maar, zo zou tegengeworpen kunnen worden, dat is nu al het geval ten aanzien van schades als gevolg van de winning in Groningen. Uiteraard is dat correct. Maar als dit model al vanaf het allereerste begin (beginjaren zestig) was gekozen waren de problemen waarschijnlijk voorkomen, inclusief de onrechtvaardige behandeling tussen gedupeerden zoals hierboven beschreven. De tegenwerping miskent ook het feit dat dit model alleen geldt voor de afhandeling van schades in het zogenaamde Groningerveld. Het geldt niet voor de zoutwinning, ook niet de zoutwinning in Groningen, en voor de winning van gas en olie buiten het Groningerveld. Het geldt evenmin voor de gaswinning in de zogenaamde kleinere velden in Groningen, bijvoorbeeld in Warffum. Mocht er zich daar een aardbeving voordoen, dan zal moeten worden nagegaan of deze het gevolg is van de gaswinning in het (grote) Groningerveld of van de winning in het kleinere veld. Dit betreft dan zowel de inhoudelijke (bewijslast) normen als de organisatie verantwoordelijk voor de afhandeling van de schade, de concessiehouder of de IMG. Bij de ‘andere’ schades is er wel een publiekrechtelijke Commissie Mijnbouwschade, maar deze brengt advies uit aan de concessiehouder. Wij achten dergelijke verschillen niet acceptabel en pleiten daarom voor een algemene wettelijke regeling voor mijnbouwschades die uitgaat van het hierboven geschetste model. De kosten voor zowel de schadevergoedingen als de uitvoering, zouden dan gedragen moeten worden door de concessiehouder.
Onlangs (25 november 2024) is een ‘Voorlichting’ verschenen van de Raad van State (Afdeling Advisering) waarin zij juist pleiten tegen een dergelijke algemene regeling. Deze Voorlichting is op zijn minst enigszins merkwaardig (en matig onderbouwd). Deze advisering lijkt ons, alhoewel niet expliciet zo genoemd, vooral ingegeven door politiek pragmatische redenen, namelijk dat deze regeling veel geld zal gaan kosten. De Raad van State geeft aan zonder veel inhoudelijke argumenten te geven, dat de Commissie Mijnbouwschade (die de concessiehouder adviseert) goed functioneert. Die conclusie lijkt dan ook op dit moment voorbarig gegeven de matige bewijsvoering. Verder lijkt het voornaamste argument te zijn dat meestal buiten het Groningerveld, nauwelijks schade ontstaat door mijnbouw. Een grondige doordenking lijkt niet op het netvlies van de Raad te staan. Het standpunt van de Raad van State is gegeven de matige uitwerking en onderbouwing niet steekhoudend. Deze Voorlichting leidt niet tot meer licht op de oplossing van de schadeafhandeling als in soortgelijke Groningse gevallen maar eerder tot meer maatschappelijke onrust en schade.
Referenties
Dijkstra, G.S.A., Van der Meer, F.M., Hoe hoge uitvoeringskosten van schadeafwikkeling het vertrouwen in Groningen nog meer beschadigen, in: De Hofvijver, Den Haag, 2023.
Dijkstra, G.S.A., Van der Meer, F.M., Van euforie tot misère, Den Haag, 2024.
C.F. van den Berg en F.M. van der Meer (2023), De aansturing van de uitvoering, historisch en internationaal vergeleken, Staat van de Uitvoering.
Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), jaarverslag over 2023, Groningen, 2024.
Nationaal Coördinator Groningen (NCG), jaarverslag over 2023, Groningen. 2024.
Raad van State