De ramingen van het CPB zijn structureel te pessimistisch

Inleiding

Ramingen van het Centraal Planbureau (CPB of Planbureau) spelen traditioneel een belangrijke rol bij de beleidsformulering in ons land. Met name de tekort- en schuldramingen van het CPB zijn prominent aanwezig bij de opstelling van de begroting en bij de doorrekening van de programma’s van de deelnemende politieke partijen in verkiezingstijd. Ook als een nieuw kabinet aantreedt, worden de plannen uitvoerig door het CPB doorgerekend, zeker ook met het oog op de gevolgen van de plannen voor het overheidstekort en -schuld.

Ondanks deze prominente plaats van de CPB-ramingen in de beleidsvoering wordt er weinig aandacht besteed aan de trefzekerheid van deze ramingen. Dat is vreemd, want met name de ramingen van de staatsschuldquote die het Planbureau publiceert zijn niet onomstreden. In het bijzonder de ramingen van de overheidsschuld op lange termijn zijn op zijn minst bediscussieerbaar (Boonstra, 2022).

Ook nu worstelt het nieuwe kabinet met de beperkingen die de tekort- en schuldramingen van het CPB haar opleggen. Zelden of nooit wordt echter achteraf geëvalueerd in hoeverre de tekort- en vooral de schuldramingen van het CPB ook uitkomen. In dit artikel neem ik de korte-termijn tekort- en schuldramingen van het CPB nader onder de loep, met als vraag of de trefzekerheid van de CPB-ramingen van het overheidstekort en -schuld hun prominente plaats in het begrotingsbeleid eigenlijk wel verdienen.

De tekortramingen

Onderstaande grafiek geeft de tekortramingen uit het CEP in de jaren 1999 – 2023. Per jaar staan drie kolommen weergegeven. De eerste kolom is het feitelijke EMU-saldo in het betreffende jaar. De tweede column bevat de ramingen uit het CEP van hetzelfde jaar. De rechter kolom is het verschil tussen het feitelijke tekort en de CPB-raming. Als die column positief is, is het CPB te optimistisch, wat betekent dat het feitelijke EMU-saldo slechter is dan het CPB heeft geraamd. En omgekeerd geldt dat als deze kolom negatief is, het CPB te pessimistisch is geweest.

Figuur 1. EMU saldo: feitelijk en raming.

Bron: berekeningen o.b.v. data CPB

Uit de figuur blijkt dat het Planbureau in de onderzochte periode van 25 jaar in totaal 16 keer te negatief is geweest. In negen jaar ontwikkelde het EMU-saldo zich daarentegen slechter dan wat het Planbureau raamde en was het Planbureau dus te positief. De gemiddelde ramingsfout over de gehele periode is 0,3% van het bbp. Dat is op het eerste gezicht geen slechte prestatie. Maar de tekortramingen van het CPB zijn dus wel gemiddeld gezien te pessimistisch.

Wat verder opvalt is dat het moeilijk blijkt te zijn om in tijden van snelle conjunctuuromslagen een zinvolle tekortraming af te geven. Zowel in 2009 als in het coronajaar 2020 verslechterde het EMU-saldo veel sneller dan het CPB zag aankomen. Met name in 2020 was de tekortraming van het CPB maar liefst 4,8% bbp te optimistisch. Als deze twee extreme jaren buiten beschouwing worden gelaten is de gemiddelde jaarlijkse voorspelfout van het CPB 0,6% (te pessimistisch). Dat lijkt nog steeds niet zoveel, maar het is natuurlijk wel in relatieve zin twintig procent van het maximaal toegestane EMU-tekort van 3,0% bbp.

Het CPB [is] de laatste jaren steeds vaker te pessimistisch [...] De afgelopen vijftien jaar was het Planbureau in twaalf jaar te pessimistisch.

Een tweede observatie is dat het CPB de laatste jaren steeds vaker te pessimistisch is. Van de negen jaar waarin het te optimistisch was, liggen er maar liefst zes in de eerste tien jaar van de onderzochte periode. De afgelopen vijftien jaar was het Planbureau in twaalf jaar te pessimistisch. Deze observaties komen in grote lijnen overeen met een trefzekerheidsanalyse van het CPB uit 2021 (Verstegen, 2021). In dit rapport worden de voorspellingen uit de periode 2001 – 2020 beoordeeld op hun trefzekerheid. Dit rapport concludeert: ‘’De CEP-raming voor het niveau van het EMU-saldo in het lopende jaar komt over het algemeen vrij goed overeen met de realisaties, maar het jaar 2020 is een grote uitzondering’’. Ook concludeert het rapport dat geen sprake is van een structurele afwijking in de voorspellingen. Dit laatste valt echter moeilijk te rijmen met de observatie dat het CPB met zijn tekortramingen de afgelopen jaren steeds vaker te pessimistisch is. Wat verder opvalt aan deze trefzekerheidsanalyse is dat daarin trefzekerheid van de schuldramingen niet is onderzocht.

De schuldramingen

Figuur 2 bevat de schuldramingen van het CPB, afgezet tegen de feitelijke ontwikkelingen. Uit de grafiek komt het beeld naar voren dat het CPB met haar schuldramingen op korte termijn structureel te pessimistisch is. In de onderzochte periode schatte het in 22 van de 25 jaar de staatsschuldquote te hoog in.

In de onderzochte periode schatte het [CPB] in 22 van de 25 jaar de staatsschuldquote te hoog in. Alleen in 2008 [financiële crisis] en 2020 [uitbraak corona] was de schuldraming van het Planbureau duidelijk te optimistisch.

Alleen in 2008 en 2020 was de schuldraming van het Planbureau duidelijk te optimistisch. In het eerste geval was dat goed verklaarbaar, want in april 2008 waren er bijzonder weinig mensen die het uitbreken van de financiële crisis in september van dat jaar zagen aankomen. De rappe schuldtoename in dat jaar voltrok zich vooral in het laatste kwartaal, vooral als gevolg van de enorme bedragen aan staatssteun aan het bankwezen. De onderschatting van de staatsschuldquote in 2020 is conform de eerdere observatie dat het Planbureau de corona-recessie in haar CEP-ramingen nog niet in volle omvang zag aankomen.

Figuur 2. EMU schuld: feitelijk en raming.

Bron: berekeningen o.b.v. data CPB

 In de meeste andere jaren was het CPB te pessimistisch met haar schuldraming voor het lopende jaar. De gemiddelde ramingsfout was 2,9% van het bbp. Als de twee extreme jaren 2008 en 2020 buiten beschouwing worden gelaten, blijkt dat het CPB in haar voorjaarsramingen de staatsschuldquote structureel met 4% bbp overschat.

Evaluatie

Het maken van schuld- en tekortramingen is niet eenvoudig. Het is niet ondenkbaar dat de korte termijnramingen hierover van het CPB niet negatief (of zelfs positief) afsteken ten opzichte van die van andere voorspellers. Er spelen tal van factoren die als stoorzender kunnen fungeren, zoals conjuncturele bewegingen, schommelingen in de rentestanden, onvoorziene beleidsintensiveringen of uitstel van voorgenomen bestedingen. Een speciale rol spelen de regelmatige bijstellingen die het CBS eens in de zoveel jaar doorvoert. In de beschouwde periode heeft het CBS viermaal een revisie van de Nationale Rekeningen doorgevoerd (2001, 2010, 2015 en 2021). In alle gevallen betrof het een opwaartse bijstelling van het nominale bbp met cumulatief ruim 15%. Deze opwaartse bijstelling van het bbp heeft vanwege het noemereffect met terugwerkende kracht een significant neerwaarts effect op de schuldquote. Dit kan het CPB natuurlijk niet worden aangerekend, maar het zou gezien het structureel opwaartse karakter van deze bijstellingen bij het CPB tot terughoudendheid mogen leiden bij het afgeven van schuldprognoses, zeker op de langere termijn.

Het CPB levert geen slechte ramingen af. Zoals gezegd, de kans is groot dat de ramingen van het Planbureau beter zijn dan die van andere voorspellers. Het echte probleem is dat de ramingen van het CPB een té prominente rol spelen in de beleidsadvisering. Een gemiddelde tekortramingsfout van 0,6% bbp lijkt op het eerste gezicht niet zoveel, maar het gaat wel om een bedrag van 6 miljard euro. Verder is het zorgwekkend dat de ramingen van het CPB steeds meer een structurele afwijking bevatten: de voorspellingen van het EMU-saldo en zeker de staatsschuldquote zijn structureel te pessimistisch. Wat kan betekenen dat het overheidsbeleid onnodig restrictief is.

De voorspellingen van het EMU-saldo en zeker de staatsschuldquote zijn structureel te pessimistisch. Wat kan betekenen dat het overheidsbeleid onnodig restrictief is.

Ook ten aanzien van de voorspellingen van de schuldontwikkelingen op langere termijn doet het CPB soms bediscussieerbare uitspraken, zoals eerder uiteengezet (Boonstra, 2022). Zo waarschuwt het Planbureau in het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte voor het op termijn oplopen van de staatsschuldquote tot boven de 200% bbp als gevolg van een blijvend hogere rente. Deze voorspelling staat in schril contrast met de historische ontwikkelingen en hoort in de beleidsdiscussies geen rol te spelen. In de periode 1970 – 2020 lag de rente op staatsleningen gemiddeld op circa 5,5%. De staatsschuldquote lag in deze periode gemiddeld onder de 60% bbp, met een uitschieter naar 75%.

Conclusie

Tegen deze achtergrond is het ten eerste raadzaam om lange-termijn schuldramingen geen rol te laten spelen in de formulering van het begrotingsbeleid. Het is weinig zinvol om met het huidige begrotingsbeleid rekening te gaan houden met een CPB-raming van de schuldquote over vijftig jaar of meer. Net zo goed als het niet raadzaam is om nu al rekening te houden met een mogelijk te hoge schuldquote in 2034. Verder heeft een kabinet, mocht de schuldquote zich in ongunstige richting ontwikkelen, mogelijkheden en tijd om bij te sturen. Tevens is de kans reëel aanwezig dat op de lange termijn de opwaartse bijstellingen (met terugwerkende kracht) van het nominale bbp door het CBS al een neerwaarts effect op de schuldquote zullen hebben.

Daarnaast lijkt het verstandig om ook de rol van korte termijn tekort- en schuldramingen in het begrotingsproces wat terug te dringen. Zolang een aanbevolen bezuinigingsverplichting binnen de gemiddelde ramingsfout van het EMU-saldo van 0,6% bbp ligt, dient er terughoudend mee te worden omgegaan. Niets is politiek zo frustrerend om een bezuiniging of lastenverzwaring door te voeren die achteraf onnodig blijkt te zijn geweest.

Voor het Planbureau rest uiteraard de taak om te proberen haar ramingen te verbeteren en boven alles de structureel pessimistische afwijking in haar voorspellingen te elimineren. Het CPB heeft tot taak het kabinet te adviseren, maar niet om het te disciplineren. Die taak is aan de Tweede Kamer.

Ik dank Hugo Erken en Frank van Es voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.

Referenties

Boonstra (2022), Kans zeer klein dat hogere rente leidt tot sterke stijging staatsschuld, ESB No 4810, 21 juni 2022.

Verstegen, L. (2021), Trefzekerheid CPB-ramingen 1991-2020, CPB, september 2021.