Eén jaar na verkiezing Donald Trump: hoe hangt de vlag erbij?

De Amerikaanse economie loopt op rolletjes…

Sinds de verkiezingen van vorig jaar november is de Amerikaanse economie nog steeds flink op stoom. Het derde kwartaal was met 0,7 procent kwartaal-op-kwartaalgroei opmerkelijk hoog (figuur 1), zeker gegeven de economische schade die is veroorzaakt door de orkanen Harvey and Irma. Uiteindelijk verwachten we dat de groei dit jaar op 2,2 procent zal uitkomen en volgend jaar op 2,0 procent, waarbij met name de particuliere consumptie en de bedrijfsinvesteringen de belangrijkste groeibijdragen zullen leveren.

Figuur 1: Amerikaanse economische groei blijft hoog

Bron: Rabobank, Macrobond

Ook de Amerikaanse aandelenbeurzen breken nog steeds het ene record na het andere (figuur 2), terwijl de dollar weer wat is teruggekrabbeld van de zwakke periode die het gevolg was van de ontwikkelingen rond Russia-gate (zie Marey, 2017 ). Daarnaast is de situatie op de arbeidsmarkt gunstig: de werkloosheid is met 4,1 procent laag en ligt ruim onder de evenwichtswerkloosheid van 4,6 procent. Als de VS tot in de tweede helft van 2019 door blijft groeien, zou het de langste periode van aaneengesloten economische expansie zijn in de geschiedenis van het land. [1]

Figuur 2: Optimisme op de aandelenbeurzen blijft onveranderd hoog

Bron: Rabobank, Macrobond

… maar de beleidsagenda van Trump loopt iets minder lekker

De Amerikaanse economie toont zich dus veerkrachtig, ondanks of in sommige gevallen juist dankzij de beperkte voortgang die Donald Trump tot nu toe heeft weten te boeken op twee belangrijke pijlers onder zijn plannen. Dat zijn populariteit een dieptepunt heeft bereikt (figuur 3) kan waarschijnlijk niet los gezien worden van de beperkte progressie bij het inlossen van zijn verkiezingsbeloftes.

Figuur 3: Populariteit van Trump op dieptepunt

De eerste pijler is zijn binnenlandse stimuleringspakket, waarvan drie zaken vooral het vermelden waard zijn. Trump heeft zijn kiezers beloofd dat hij een flinke belastingverlaging zou doorvoeren. Deze verlaging zou met name de middeninkomens moeten ondersteunen. Ook heeft hij tijdens zijn verkiezingscampagne beloofd dat hij de komende tien jaar 1000 miljard dollar zou investeren in infrastructuur. Verder zou hij de Affordable Care Act, in de volksmond beter bekend als Obamacare, terugdraaien: “My first day in office, I am going to ask Congress to put a bill on my desk getting rid of this disastrous law [Obamacare, red.] and replacing it with reforms that expand choice, freedom, affordability.”

De tweede pijler van de beleidsagenda van president Trump is een protectionistische handelsagenda. De wens voor meer protectionistisme is ingegeven door de enorme handelstekorten die de VS heeft met China (USD -350mrd), Duitsland (USD -80 miljard), Japan (USD -70 miljard) en Mexico (USD -60 miljard). Deze tekorten zijn voor president Trump het bewijs van oneerlijke handelspraktijken, die ervoor hebben gezorgd dat de Amerikaanse industriële basis op losse schroeven is komen te staan. Trump heeft herhaaldelijk gedreigd om handelstarieven in te voeren, zoals 45 procent op alle Chinese import, 35 procent op import uit Mexico en hetzelfde percentage op Duitse auto’s. Ook heeft Trump tijdens de verkiezingscampagne beloofd het vrijhandelsverdrag NAFTA naar de prullenbak te verwijzen.

Figuur 4: Voortgang van Trump op belangrijke beleidsdossiers

Bron: Rabobank

Pijler 1: Trump’s binnenlandse stimuleringspakket

Op het gebied van begrotingsbeleid beloofde Donald Trump de kiezer grootschalige investeringen in de Amerikaanse infrastructuur, flinke belastingverlagingen en het afschaffen en vervangen van de gezondheidszorgwet van de vorige president, Barack Obama. In de Verenigde Staten is de president echter afhankelijk van het Congres om zijn beloftes over begrotingsbeleid waar te maken. Daar worden immers de wetsvoorstellen gemaakt. De president kan die slechts ondertekenen of zijn veto uitspreken.

De eerste taak die het Congres na het aantreden van Trump op zich nam was het afschaffen en vervangen van Obamacare. Al snel werd duidelijk dat de Republikeinse partij na acht jaar oppositie voeren tegen president Obama het regeren verleerd was. Ondanks dat de Republikeinen zowel in het Huis van Afgevaardigden als in de Senaat de meerderheid hebben, lukte het ze niet om een wetsvoorstel goed te keuren dat Obamacare gaat afschaffen en vervangen. De verdeeldheid binnen de partij was groot, waardoor een meerderheid voor een wetsvoorstel niet te vinden was. Uiteraard wilden de Democraten sowieso niet meewerken.

Na het debacle inzake de nieuwe Zorgwet (Trumpcare) hebben de Republikeinen hun aandacht verlegd naar de belastingplannen van Trump. De kans op een akkoord is toegenomen nu de ‘border adjustment tax’ (BAT) van tafel is. Dit plan van de Republikeinen in het Huis van Afgevaardigden combineerde een belastingverlaging met een verschuiving van de belastingdruk van exporteurs naar importeurs. Omdat de Amerikanen meer importeren dan exporteren, zou dit extra belastinginkomsten genereren die de belastingverlagingen zouden moeten compenseren. Een origineel idee dat bovendien rekening houdt met de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Echter, de politieke haalbaarheid was gering. De maatregel verdeelde het Amerikaanse bedrijfsleven, een belangrijke steunpilaar van de Republikeinse partij. De BAT zou positief uitpakken voor exporteurs en negatief voor importeurs. In feite komt het neer op een combinatie van een exportsubsidie en een invoertarief. Bovendien is Trump geen voorstander van de BAT, die hij te ingewikkeld vindt. Hij voelt ook meer voor het verhogen van invoertarieven voor specifieke landen die niet mee willen werken met aanpassingen van handelsakkoorden dan voor een invoertariefverhoging voor alle landen.

Hoewel het belastingplan van de Republikeinen gepresenteerd werd als een belastingverlaging voor de middenklasse, lijken vooral hogere inkomens en bedrijven te profiteren van de belastingverlagingen.

Met het verdwijnen van de BAT ligt de weg open naar belastingverlagingen. Hierover zijn tenslotte alle Republikeinen het eens: de belastingdruk is te hoog en dit remt volgens hen de economische groei. Het is de Republikeinen zelfs gelukt om een budgetresolutie aan te nemen die het mogelijk maakt om met een eenvoudige meerderheid een belastingplan in de senaat aan te nemen. Omdat de Republikeinen 52 van de 100 senaatszetels in handen hebben zouden ze zonder de Democraten een belastingwet kunnen aannemen. Zonder budgetresolutie zouden ze 60 stemmen in de senaat nodig hebben. Vorige week hebben de Republikeinen in het Huis van Afgevaardigden een belastingplan gelanceerd. Op het moment van schrijven wordt het plan nog bijgesteld in het begrotingscomité van het Huis van Afgevaardigden (‘House Ways and Means Committee’). Ondertussen is de senaat ook een belastingplan aan het schrijven. Mochten beide plannen goedgekeurd worden dan zal er nog een geharmoniseerd wetsvoorstel moeten worden geformuleerd en goedgekeurd. Pas dan gaat de definitieve versie naar het Witte Huis om als wet ondertekend te worden. Aangezien de belastingplannen nog steeds worden bijgesteld hebben de Amerikaanse denktanks moeite om bij te blijven met hun doorrekeningen van de meest actuele plannen. Echter doorrekeningen van eerdere belastingplannen van de Republikeinen en Trump roepen twijfels op over de effecten op de inkomensverdeling en de betaalbaarheid van de overheidsschuld van de huidige plannen. Hoewel het belastingplan van de Republikeinen in het Huis van Afgevaardigden gepresenteerd werd als een belastingverlaging voor de middenklasse, lijken vooral hogere inkomens en bedrijven te profiteren van de belastingverlagingen. [2] De ironie wil dat Trump zijn presidentschap mede te danken heeft aan kiezers uit de middenklasse die hun reële inkomen al decennia hebben zien stagneren terwijl hogere inkomens er flink op vooruit zijn gegaan.

Over de betaalbaarheid van het belastingplan bestaan ook grote twijfels. Ondanks de politieke nadelen van de BAT genereerde dat plan wel extra belastinginkomsten om de belastingverlagingen te compenseren. In het huidige plan van de Republikeinen worden enkele belastingvoordelen afgeschaft en wordt ingezet op het repatriëren van geld dat het Amerikaanse bedrijfsleven in het buitenland geparkeerd heeft vanwege de hoge belastingen in de VS. De vraag is echter of dit genoeg is om de forse belastingverlagingen op te vangen. Daarom is ook de Laffer-curve weer van stal gehaald door de Republikeinen: de belastingplannen zouden de economische groei zo sterk aanjagen dat ondanks de lagere belastingvoet de belastinginkomsten zouden toenemen. Dit lijkt in de huidige Amerikaanse context echter ‘wishful thinking’. Een realistischer scenario is dat de belastingverlagingen gepaard zullen gaan met een oplopend begrotingstekort.

De Republikeinen hebben zichzelf een deadline op Thanksgiving Day (23 november) opgelegd om het belastingplan door het Congres te krijgen. Dit is bijzonder ambitieus als we bedenken dat tijdens de laatste grootschalige belastinghervorming onder president Reagan het bijna een jaar duurde om van belastingplan tot wet te komen. We moeten er dan ook rekening mee houden dat de deadline niet gehaald wordt. Bovendien hebben de eerdere ervaringen met Trumpcare laten zien dat de eenheid binnen de Republikeinse partij geen vanzelfsprekendheid is. Het is zelfs mogelijk dat het plan in zijn huidige vorm het helemaal niet haalt. Een alternatief plan waarbij mede gesteund wordt op de Democraten zou er radicaal anders uitzien. De Democraten willen vooral lagere belastingen voor middeninkomens en lagere inkomens, maar zeker niet voor hogere inkomens. Ook willen ze lang niet zo ver gaan in het verlagen van de belastingen voor bedrijven.

Pijler 2: Trumps protectionistische handelsagenda

Tot op heden hebben we nog geen grootschalige protectionistische maatregelen gezien van de regering Trump. NAFTA is niet opgeheven, maar wordt heronderhandeld, en van een verhoging van handelsbarrières is nog evenmin sprake. Weliswaar heeft Trump de onderhandelingen rond het vrijhandelsverdrag TPP (Trans Pacific Partnership) direct na zijn inauguratie via een zogenoemd presidentieel decreet beëindigd, maar die plannen waren nog verre van concreet. Er zijn wel voorbeelden van maatregelen die specifieke productgroepen en bedrijven treffen, maar die zijn louter kleinschalig. Denk aan een tarief op de import van Canadees zachthout en een tarief van 219 procent op export van Canadese vliegtuigbouwer Bombardier.

Trump zou naar verluidt wel meermalen hebben verzocht om vergaande protectionistische beleidsopties, aangespoord door zijn in augustus ontslagen strategisch adviseur Steven Bannon, de architect achter de succesvolle ‘America First’-campagne. Bannon was bijvoorbeeld de drijvende kracht achter het torpederen van de onderhandelingen over TTP, maar heeft vervolgens de interne strijd verloren met de belangrijkste economische adviseur in het Witte Huis, Gary Cohn. Cohn laat het geluid van de Amerikaanse bedrijvenlobby horen, die fel gekant is tegen handelsbelemmeringen en herhaaldelijk heeft gewezen op de negatieve economische effecten en het banenverlies op de korte termijn.

Dat die verliezen potentieel groot kunnen zijn, blijkt alleen al uit de mate waarin de waardeketens van Amerikaanse producenten internationaal zijn verweven (zie Erken en Tulen, 2017). Zo blijkt dat de Mexicaanse export van auto’s naar de VS voor 18% bestaat uit intermediaire leveringen door Amerikaanse bedrijven (figuur 5). Een importtarief raakt dus niet alleen Mexicaanse autofabrikanten die de auto’s assembleren en verschepen naar de VS, maar ook Amerikaanse toeleveranciers die de software, elektronica, motoren, airbags, autostoelen voor die auto’s leveren. Ook de Mexicaanse exporten uit de elektrotechnische industrie en de elektrische machine-industrie zijn sterk verweven met Amerikaanse toeleveranciers (respectievelijk 17,2 procent en 16,7 procent is Amerikaanse toegevoegde waarde).

Figuur 5: Handelsbarrières raken ook Amerikaanse toeleveranciers

Daarnaast zijn veel Amerikaanse bedrijven afhankelijk van de import van halffabricaten uit het buitenland. Handelsbarrières raken niet alleen de bedrijven die deze buitenlandse halffabricaten gebruiken, maar ook Amerikaanse consumenten die de prijsstijging van deze barrières deels voor hun kiezen zullen krijgen. Bovendien zegt een analyse van handelsstatistieken nog niks over de opbrengsten van die stromen, die vaak weer terugvloeien naar de thuisbasis van bedrijven die hun waardeketen internationaal hebben opgeknipt. Zo draagt iedere in China gefabriceerde iPhone negatief bij aan de handelsbalans tussen China en de VS, maar ontvangst China slechts 1,8 procent van de totale verkoopwaarde van deze telefoons (Kraemer, Linden en Dedrick, 2011).

Protectionisme blijft een risico

Ondanks het vertrek van Bannon in augustus achten we de kans klein dat het Witte Huis de protectionistische koers gaat verleggen. Handelsvertegenwoordiger Robert Lighthizer, adviseur Peter Navarro en minister van Handel Wilbur Ross zijn voorstander van een harde koers op het gebied van Amerikaanse handelsbeleid. De invloed van deze handelshaviken verklaart dan ook de vrij geharnaste positie van de VS tijdens de vierde onderhandelingsronde over NAFTA afgelopen oktober. De VS hebben een aantal zware eisen op tafel gelegd tijdens deze onderhandelingsronde, die door de Amerikaanse Kamers van Koophandel zelfs ‘poison pill proposals’ werden genoemd. Het Trump-team wil onder meer een stelregel implementeren ( rules of origin) over het aandeel in producten dat van Amerikaanse makelij moet zijn. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat Mexicaanse auto’s die naar de VS worden geëxporteerd voor de helft uit Amerikaanse producten zouden moeten bestaan (in plaats van de eerder genoemde 18 procent). Een ander struikelblok in de onderhandelingen is de zogenoemde sunset clausule die inhoudt dat NAFTA iedere vijf jaar zou moeten worden heronderhandeld. Deze onzekerheid zou slecht nieuws zijn voor de bedrijfsinvesteringen, die met name van belang zijn voor Mexico. In reactie op de moeizame onderhandelingen hebben 85 bedrijven direct een brandbrief geschreven aan minister Wilbur Ross, waarin zij waarschuwen dat het opdoeken van NAFTA de VS 250.000 banen zou kunnen kosten.

Naast de moeizame onderhandelingen over NAFTA loopt momenteel ook een Amerikaans onderzoek naar de effecten van Chinese handelspraktijken en Chinees handelsbeleid. Onderzocht wordt of dit het Amerikaanse intellectuele eigendom, het innovatievermogen van bedrijven of technologische ontwikkelingen aantast. Het onderzoek wordt gedaan in het kader van artikel 301 van de Amerikaanse handelswet uit 1974 en werd in augustus in een memorandum door Trump aangevraagd. Officieel had Robert Lighthizer een jaar de tijd om te besluiten of hij het onderzoek zou uitvoeren, maar hij hakte in dezelfde week nog de knoop door om met het onderzoek te starten. Het zou ertoe kunnen leiden dat in 2018 tarieven worden ingesteld op Chinese producten die naar de VS worden geëxporteerd. Beijing liet direct na de start van het onderzoek weten dat het er niet voor terugdeinst om tegenmaatregelen te nemen.

Een handelsoorlog zou vervolgens alleen maar verliezers opleveren  waarbij de grootste negatieve effecten op het bbp overigens neerslaan in de VS zelf.

Hoewel ons basisscenario nog steeds is dat Trump geen grootschalig protectionistisch pakket zal lanceren, neemt de druk om protectionistisch beleid te voeren wel toe naarmate Trumps binnenlandse agenda niet van de grond komt. Voorlopig gaan we ervan uit dat Trump vooral op zoek is naar de ‘quick wins’ in de onderhandelingen, zoals een afgezwakte implementatie van bijvoorbeeld rules of origin in NAFTA die hij vervolgens aan zijn achterban kan presenteren als het ‘Made in America’-label in handelsakkoorden. Ook het artikel 301-onderzoek is een manier voor Trump om de druk op China op te voeren om harder op te treden tegen Noord-Korea. China heeft belangen in Noord-Korea die de Aziatische grootmacht er wellicht van weerhouden om voldoende druk uit te oefenen op Pyongyang (zie Erken en Giesbergen, 2017 ). Mocht de VS toch besluiten om een forse protectionistische agenda uit te voeren, dan zullen de getroffen landen niet aarzelen om terug te slaan. Een handelsoorlog zou vervolgens alleen maar verliezers opleveren (zie tabel 1), waarbij de grootste negatieve effecten op het bbp overigens neerslaan in de VS zelf.

Tabel 1: Economische effecten bij een stijging van de handelstarieven met 20%

Bron: Erken, Marey en Wijffelaars, 2017

Toelichting: de totale cumulatieve negatieve effecten op het bbp tot 2023 bedragen 5½ procentpunt, ten opzichte van een situatie zonder handelsoorlog.

Wat kunnen we nog verwachten?

We verwachten dat de Amerikaanse economie de komende periode veerkrachtig zal blijven, maar de zogenoemde staartrisico’s [3] zijn onder het presidentschap van Trump wel toegenomen, bijvoorbeeld wanneer de VS verwikkeld raakt in een handelsoorlog of een echte oorlog met Noord-Korea. Voorlopig interpreteren we Trumps spierballentaal op het buitenlandse diplomatieke vlak en die in het handelsbeleid als een strategische manoeuvre om zichzelf een zo gunstig mogelijke onderhandelingspositie te verschaffen. Kleine overwinningen en aanpassingen in handelsafspraken kan hij dan vervolgens groots verkopen aan zijn achterban. Laten we hopen dat het ook daadwerkelijk blijft bij onconventionele communicatie van President Trump en dat zijn woorden niet tot daden leiden.

Voetnoten: