Het systeem van de begrotingsregels is niet systematisch

Onderwerp:
Het systeem van de begrotingsregels is niet systematisch image
Afbeelding door 'James Morris'

Hoewel de Studiegroep Begrotingsruimte in haar 16e rapport stelt dat de overheidsfinanciën en de economie tot begin 2020 gezond waren en de begrotingsregels jaren zijn genegeerd, meent de Studiegroep desondanks dat het goed is als de overheidsfinanciën aan regels zijn gebonden. Maar de huidige regels beheersen het EMU-saldo niet volledig en zijn gebaseerd op een niet-economisch concept van uitgaven. Ook bevatten ze ongemotiveerd verschillende regels voor vergelijkbare uitgaven. Ten slotte verhinderen de regels consistent te ramen en integraal af te wegen. Het is beter bij de begrotingsbeheersing uit te gaan van de EMU-regels voor tekort, schuld en uitgaven, aangezien die regels wel samenhangen en zijn gebaseerd op een coherente economische visie, en de dan nog gewenste eigen regels daarin in te passen, aldus Cees de Geest.

Inleiding

De Studiegroep Begrotingsruimte stelt in het 16e rapport Koers bepalen Kiezen in tijden van budgettaire krapte dat de begrotingsregels niet helder zijn. Daarom bevat bijlage 4 van het rapport een voorstel voor verduidelijking. De Studiegroep heeft echter geen inhoudelijke aanpassing beoogd. Dit is volgens mij een gemiste kans.

Het bereik van de begrotingsregels

De begrotingsregels zien op het rijk, de sociale zekerheid en de zorg, maar niet op de mede-overheden en de instellingen met een wettelijke taak, zoals scholen. Daardoor beheersen de begrotingsregels het EMU-saldo onvolledig. Want het EMU-saldo is het saldo van de uitgaven en inkomsten van de hele overheid, dus inclusief de mede-overheden c.a.. De begrotingsregels zijn zelfs nog minder belangrijk voor het EMU-saldo, want ze beheersen betalingen die het EMU-saldo niet belasten. Het gaat om betalingen die binnen de overheid blijven, met name de uitkeringen van het rijk aan de mede-overheden en de scholen. Het rijk beheerst met die uitkeringen het EMU-saldo feitelijk slechts in slow motion. Want als het rijk ombuigt op deze uitkeringen, dan moeten de mede-overheden en de scholen daar natuurlijk op reageren. Maar het effect daarvan op hun uitgaven - dus op het EMU-saldo - kan verschillen van de rijksombuiging, want mede-overheden en scholen kunnen interen op hun reserves en beslissen zelf over hun investeringen - die ook meetellen voor het EMU-saldo. Om het rijk daarom meer grip te geven op de mede-overheden, is naast de begrotingsregels bepaald dat de mede-overheden binnen hun afgesproken aandeel in het EMU-saldo moeten blijven, rekening houdend met hun investeringen. Niet afgesproken is echter dat de mede-overheden ook moeten blijven binnen de op grond van de EMU-regels geldende benchmark voor de overheidsuitgaven. Deze benchmark is gebaseerd op de economische groei en op de regels voor het saldo. Andere karakteristieken van de EMU-uitgavenbenchmark worden hierna beschreven.

Bovenstaande betekent dat voor verschillende delen van de overheid verschillende begrotingsregels gelden. Dit heeft opmerkelijke gevolgen. Want als beleid wordt verplaatst van het rijk naar gemeenten, dan veranderen de begrotingsregels voor dat beleid. Dus de begrotingsregels zijn niet alleen afhankelijk van de karakteristieken van het beleid, maar ook van de locatie daarvan.   

Wat zijn uitgaven?

De begrotingsregels registreren de rijksuitgaven in het jaar dat ze de rijkskas verlaten ('kasbasis'). De EMU-regels registreren overheidsuitgaven in het jaar dat de economische waarde ontstaat - dus de oplevering plaatsvindt - en inkomsten in het jaar dat aanspraken, dan wel verplichtingen ontstaan ('transactiebasis'). Het verschil kan als volgt worden geïllustreerd. Als eind vorig jaar een dienst is geleverd die begin dit jaar is betaald, dan belast die dienst volgens de begrotingsregels het saldo van dit jaar en volgens de EMU-regels het EMU-saldo van vorig jaar.

Als beleid wordt verplaatst van het rijk naar gemeenten, dan veranderen de begrotingsregels voor dat beleid

Dit betekent dat de begrotingsregels alleen economische betekenis hebben voor diensten die in het zelfde jaar worden geleverd en betaald. Dit geldt alleen voor vastliggende - dus goed voorspelbare - uitgaven, zoals salarissen. Maar dit geldt niet bij grote investeringen en projecten rond de jaarwisseling ('eindejaarsproblematiek'). Dus de begrotingsregels werken goed bij uitgaven waarvoor beheersing de minste zorg is en werken moeizaam bij uitgaven waarvoor beheersing de meeste zorg is.

Overigens onderkennen de begrotingsregels dit. Daarom zijn de grote investeringen van het rijk en de eindejaarsproblematiek buiten de begrotingsregels geplaatst. Voor de investeringen van het rijk geldt daardoor alleen de hiervoor genoemde EMU-uitgavenbenchmark. Deze middelt investeringen over vier jaar, zodat onzekerheid over het jaar van opleveren geen probleem kan zijn. En wat betreft de eindejaarsproblematiek is bepaald dat een zeker niet besteed budget volgend jaar beschikbaar is. Om dan te hoge uitgaven volgend jaar te voorkomen, wordt tegelijk budget van volgend jaar doorgeschoven naar het jaar daarna, enzovoorts. Dit Droste-effect lost eindejaarsproblemen natuurlijk niet op, maar geeft het een andere vorm.

Niet stuurbare uitgaven

De effectiviteit van begrotingsegels is beperkt als uitgaven en inkomsten niet gestuurd kunnen worden. Bijvoorbeeld omdat altijd beroep gedaan kan worden op een regeling ('open einde regeling').

Ook deze beperking aan de begrotingsregels is onderkend. Daarom zijn de werkloosheids- en bijstandsuitgaven buiten de begrotingsregels geplaatst voor zover de hoogte daarvan afhangt van de conjunctuur. In de EMU-uitgavenbenchmark geldt eenzelfde vrijstelling. De begrotingsregels zijn ook ruimer voor de belastingontvangsten, want ook die zijn conjunctuurgevoelig. Maar andere uitgaven waarvan de hoogte mede afhangt van de conjunctuur zijn niet buiten de begrotingsregels geplaatst. Bijvoorbeeld niet de uitgaven aan beroepsonderwijs, hoewel het aantal leerlingen daarin mede afhangt van de conjunctuur.

En uitgaven die om andere redenen dan conjunctuurfluctuaties niet stuurbaar zijn, zoals internationale verplichtingen zijn evenmin buiten de begrotingsregels geplaatst. Wel is het risico dat is verbonden aan een aantal van deze uitgavenposten verlegd van de minister naar het kabinet. Dat geldt met name voor de EU-afdrachten, de dividenden en de gasbaten. Maar deze risico-pooling geldt dan weer niet voor onder meer internationale wetenschappelijke samenwerking.

Inconsistente ramingen en partiële besluitvorming

Beheersing van het EMU-saldo vereist dat de ramingen binnen de overheid consistent zijn. De begrotingsregels staan dat echter in de weg, want de belastingen worden op transactiebasis geraamd, maar de rijksuitgaven zoals beschreven op kasbasis.

Beheersing van het EMU-saldo vereist ook simultane besluitvorming. Maar dit mag alleen bij wijzigingen in de uitgaven op grond van de Zorgverzekeringswet en bij nieuw budgettair neutraal beleid dat aanpassing vergt bij zowel uitgaven als inkomsten, zoals omzetten van een fiscale regeling in een subsidie. Dit verbod op simultane besluitvorming geldt, hoewel partiële besluitvorming de deur opent voor beggar they neighbour beleid. Om dat bij de belastingen te voorkomen, wordt daar rekening gehouden met doorwerking van een wijziging in één fiscale regeling naar andere fiscale regelingen. Maar geen sprake is van simultane besluitvorming. Want geen rekening wordt gehouden met doorwerking van fiscale wijzigingen naar de uitgaven en evenmin met doorwerking van uitgavenwijzigingen naar andere uitgaven en naar de belastingen. Last but not least staan de begrotingsregels simultane besluitvorming ook in de weg. Want de registratie van de uitgaven op kasbasis en van de belastingen op transactiebasis belemmert de afweging van uitgaven en inkomsten. Want dat komt bij de huidige regels neer op vergelijken van appels met peren.

Johansen heeft al in september 1963 in de International Economic Review bewezen dat dergelijke begrotingsregels sub-optimaal zijn. Het enige bestaansrecht van partiële besluitvorming is dan ook eenvoud. Dat is helaas geen kenmerk van het optimale systeem voor collectieve besluitvorming, namelijk het heffen van belastingprijzen per collectieve voorziening. De enige praktische uitwerkingen daarvan zijn inkomensafhankelijke bijdragen. De gulden middenweg tussen het huidige eenvoudige, maar inconsistent systeem en het optimale, maar onpraktisch systeem is simultane besluitvorming over uitgaven en inkomsten. Dat wordt gedaan bij het doorrekenen van regeerakkoorden. Maar die zijn niet nauwkeurig. Daarom bepalen de begrotingsregels dat bij de daadwerkelijke invoering van nieuw fiscaal beleid een herijking plaatsvindt van het fiscale beslag. Maar eventuele gevolgen voor de uitgaven blijven daarbij dan weer buiten beschouwing. Last but not least bepalen de begrotingsregels evenmin dat ook nieuw beleid met gevolgen voor de uitgaven bij de daadwerkelijke invoering herijkt moet worden, inclusief eventuele doorwerking daarvan naar de inkomsten.

Te citeren als

Cees de Geest, “Het systeem van de begrotingsregels is niet systematisch”, Me Judice, 29 januari 2021.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.

Afbeelding
Afbeelding door 'James Morris'

Ontvang updates via e-mail