Verschil 1: mate en vorm van protectionisme
De Smoot-Hawley Act van 1930 betekende het startpunt van een wereldwijde
opleving van protectionisme. De wet verhoogde de Amerikaanse tarieven op
meer dan 20.000 importgoederen met gemiddeld ongeveer 20 procent. De
tarieven waren destijds al fors hoger dan nu het geval is (zie figuur 1).
Figuur 1: Gemiddelde Amerikaanse importtarieven
Bron: US International Trade Commission, Rabobank
De mate van protectionisme wordt echter niet alleen bepaald door tarieven,
maar ook door non-tarifaire barrières (NTB’s), zoals importvergunningen,
quota’s, productstandaarden of sanitaire en fytosanitaire maatregelen. In
1932 steeg het aantal NTB’s in Europa sterk. Frankrijk begon in 1931 met
het implementeren van importquota’s op 50 belangrijke producten. Dit werd
vervolgens uitgebreid naar 1.100 items in 1932 en het gevolg was dat ook in
andere delen van Europa importquota’s op grote schaal werden ingevoerd.
De sterke stijging van de invoering van importquota’s was een reactie van
landen op handelspartners die de Gouden Standaard loslieten om hun munt te
laten depreciëren (zie figuur 2). Vooral landen die na de Eerste
Wereldoorlog te maken kregen met hoge inflatie wilden vasthouden aan de
Gouden Standaard en hun wisselkoers niet laten depreciëren. Om hun
concurrentiepositie te beschermen, zochten deze landen als alternatief hun
toevlucht tot het invoeren van non-tarifaire maatregelen (Eichengreen en Irwin, 2010).
Figuur 2: Trade-off tussen depreciatie en stijging van non-tarifaire
barrières
Bron: Eichengreen en Irwin (2010)
Hoewel de handelstarieven de afgelopen jaren vrij stabiel zijn gebleven of
zelfs zijn gedaald, geldt dat niet voor het aantal NTB’s.
Data van de Wereldhandelsorganisatie laten zien dat de VS met afstand de meeste NTB’s heeft geïnstalleerd: 2.250
maatregelen in totaal (zie figuur 3). Ter vergelijking: China heeft slechts
540 maatregelen geïmplementeerd. Ook is er een duidelijke trend in de VS
zichtbaar naar een hogere mate van protectionisme met behulp van NTB’s: het
aantal was in 2000 nog 1.135 maatregelen.
Figuur 3: Non-tarifaire handelsbarrières in de VS sterk gestegen
Bron: WTO, Rabobank. Toelichting: het overzicht geeft alleen het aantal
handelsbarrières weer die van kracht zijn en niet de maatregelen die zijn
geïnitieerd, maar nog niet geïmplementeerd.
Een belangrijke conclusie is dat protectionisme dus van alle tijden is.
Hoewel handelstarieven in de jaren dertig weliswaar een stuk hoger lagen
dan nu het geval is, wordt protectionisme in het huidige tijdsgewricht
vooral toegepast door het optrekken van non-tarifaire barrières. De VS is
daarbij koploper.
Verschil 2: Door internationale ketenintegratie hebben bedrijven
meer last van handelsbelemmeringen dan vroeger
Een ander verschil met de jaren dertig is dat de wereldhandel tegenwoordig
voor een groot deel bestaat uit geïntegreerde productieketens. Bedrijven
uit de Verenigde Staten en Europa maken veel gebruik van internationale
comparatieve voordelen, wat ervoor heeft gezorgd dat ze zo efficiënt
mogelijk kunnen produceren en een sterke concurrentiepositie hebben
verworven (zie
Boonstra, 2018). Zo profiteren zij van relatief lage loonkosten in Azië voor de
assemblage van goederen, terwijl het onderzoek nog wordt gedaan in het
thuisland.
Deze verandering van handelspatronen zorgt ervoor dat tarieven een forsere
impact kunnen hebben dan op de relatief afgesloten markt in de jaren dertig
(zie Johnson en Noguera, 2012).
De importtarieven raken bedrijven nu namelijk ook via de halffabricaten en grondstoffen die uit het buitenland worden geïmporteerd. Onderzoek heeft laten
zien dat de
recente
Amerikaanse tarieven op Chinese import ter waarde van in totaal 50 miljard
dollar vooral betrekking hebben op halffabricaten en kapitaalgoederen (zie
figuur 4). Het gevolg is dat de tarieven van het Amerikaanse
protectionistische pakket voor ruwweg 40 procent neerslaan bij Chinese
bedrijven en de resterende 60 procent bij buitenlandse bedrijven die actief
zijn in China (Lovely en Liang, 2018).
Dit bevestigt het beeld dat het vandaag de dag veel lastiger is om
protectionistisch beleid te voeren zonder dat een land zich in zijn eigen
voet schiet.
Figuur 4: Amerikaanse tarieven op Chinese import hebben betrekking op
halffabricaten en kapitaalgoederen
Bron: Bown, Jung en Lu, 2018
Overeenkomst 1: de motivatie is dezelfde gebleven
De Smoot-Hawley Act is in juni 1930 ingevoerd door president Hoover. De
basis voor deze protectionistische wet was al ruim daarvoor gelegd vanuit
politiek-electoraal oogpunt. Het beschermen van de agrarische gemeenschap
tegen buitenlandse importconcurrentie was namelijk een van de belangrijkste
onderwerpen geweest tijdens de verkiezingscampagne in 1928.Door een sterke stijging van de buitenlandse vraag naar Amerikaanse producten tijdens de Eerste Wereldoorlog en grondprijsspeculatie hadden veel boeren zich in het begin van de jaren twintig in de schulden gestoken. Een onverwachte daling van de
grondstofprijzen en monetaire verkrapping door de Federal Reserve zorgden
ervoor dat veel agrariërs gedurende de roaring twenties in de
problemen kwamen. Herbert Hoover had daarom tijdens zijn campagne beloofd
om goedkope buitenlandse landbouwproducten van Amerikaanse markten te weren
en daarmee binnenlandse banen en productie te beschermen. Later werden de
tarieven ook van toepassing op producten uit de maakindustrie door een
machtige industriële lobby.
De overeenkomst tussen de verkiezingscampagne van Herbert Hoover in 1928 en
die van Donald Trump in 2016 is gemakkelijk gelegd. In beide campagnes
stond het behoud van banen voor Amerikaanse werknemers centraal en werd met
een de beschuldigende vinger gewezen naar het buitenland. Ook waren beide
presidenten van mening dat het heffen van importtarieven de geëigende
oplossing was om deze electoraal interessante groepen aan zich te binden.
Maar waar Hoover zich vooral richtte op de agrarische gemeenschap die in de
jaren dertig nog bijna een kwart bedroeg van de totale beroepsbevolking,
richt Trump zijn aandacht vooral op het beschermen van werknemers in de
maakindustrie.
Box 1: Snijdt het pleidooi voor protectionisme hout?
|
Het pleidooi van zowel Hoover als Trump om de Amerikaanse werknemers te
beschermen blijkt al bijna een eeuw electoraal appèl te hebben, want
beide mannen hebben uiteindelijk de presidentsverkiezing gewonnen. De
onvrede onder bepaalde lagen van de Amerikaanse bevolking op zichzelf
is overigens begrijpelijk. Figuur 5 laat zien dat het reële loon onder
Amerikaanse mannen in loondienst in brede zin is afgenomen ten opzichte
van het begin van deze eeuw. Vooral de Amerikaanse middelbaar opgeleide
mannen hebben door de jaren heen hun reële jaarlijkse loon zien dalen
van ruwweg 42.000 naar 37.000 dollar. Het is opvallend dat de daling
van het loon onder de Amerikaanse lager en middelbaar opgeleiden
samenvalt met de toetreding van China tot de Wereldhandelsorganisatie
(WTO) in december 2001, met als gevolg explosieve exportgroei van China
naar de VS. Ook is rond deze periode een sterke daling van de
werkgelegenheid in de Amerikaanse maakindustrie te zien die
hand-in-hand lijkt te gaan met een sterke stijging van de
importconcurrentie uit China (figuur 6).
Figuur 5: Ontwikkeling werknemersloon per opleidingscategorie in de
VS
Bron: BLS, Rabobank
Figuur 6: Daling van de werkgelegenheid in de maakindustrie valt
samen met sterke stijging van importconcurrentie uit China
Bron: Rabobank, Macrobond, EUKLEMS, UNCTAD
Weliswaar was de opkomst van China enorm positief voor de welvaart in
de wereld, maar het creëerde ook verliezende partijen in industrieën
die kwetsbaar waren voor deze nieuwe concurrentie. De meest kwetsbare
sectoren waren vaak regionaal geconcentreerd waardoor de verliezen
vooral werden gevoeld in specifieke gebieden.
Acemoglu et al. (2016) laten zien dat Chinese importpenetratie tussen 1999 en 2011 een half
miljoen Amerikaanse banen in de maakindustrie heeft gekost. Dit klinkt
veel, maar het totale banenverlies in de maakindustrie in diezelfde
periode bedroeg 5,5 miljoen banen. Chinese importconcurrentie is dus
verantwoordelijk voor ‘slechts’ 10 procent van het totale banenverlies
in de Amerikaanse maakindustrie. De belangrijkste andere reden waarom
er relatief veel werk verloren is gegaan is namelijk technologische
ontwikkeling en automatisering van bedrijfsactiviteiten. Deze
ontwikkeling is ook te zien in Figuur 7.
Figuur 7: De maakindustrie in de Verenigde Staten produceert meer
met minder mensen
Bron: Macrobond, Rabobank
|
Overeenkomst 2: toenemend protectionisme tijdens hoogconjunctuur
Een tweede overeenkomst tussen de opkomst van wereldwijd protectionisme in
de jaren dertig en protectionisme vandaag de dag is dat tarieven zijn
ingevoerd tijdens een periode van hoogconjunctuur en niet als directe
reactie op economische neergang. De tarieven in de Smoot-Hawley Act werden
namelijk door het Huis van Afgevaardigden op 28 mei 1929 als wetsvoorstel
geaccepteerd (zie
Irwin, 2009). Dit was dus ruimschoots voor de beruchte beurskrach op 24 oktober 1929
(Zwarte Donderdag).
Ook momenteel is er sprake van gunstige economische omstandigheden. De
regering Trump heeft het recente pakket van protectionistische maatregelen
ingevoerd tegen de achtergrond van mondiale hoogconjunctuur (zie figuur 8).
Figuur 8: Protectionisme van kracht voor de economische neergang
Bron: Macrobond, S&P, Rabobank
Overeenkomst 3: actie leidt tot reactie
De tarievenverhoging via de Smoot-Hawley Act zorgde voor boze reacties
vanuit het buitenland (Irwin, 2009). Verschillende landen, zoals Canada, Cuba, Spanje en Mexico, verhoogden
daarom direct hun eigen importtarieven als reactie op de Smoot-Hawley Act.
Frankrijk volgde één jaar later. Duitsland voerde handelsbeperkende
maatregelen in tijdens de bankencrisis in 1931, terwijl de Britten hun
vrijhandelsbeleid opgaven nadat de financiële crisis in hetzelfde jaar ook
het VK had bereikt. Ook op de handelsmaatregelen van de regering Trump is
door de meeste landen gereageerd met tegenmaatregelen, zelfs vaak nog
sneller dan in de jaren dertig.
Conclusie: welke lessen kunnen we trekken?
Zoals eerder in deze bijdrage betoogd, heeft zowel president Hoover als
Donald Trump wel degelijk een punt dat globalisering niet louter heeft
geleid tot winnaars. Vooral onder toch al kwetsbare groepen werknemers zijn
er ook verliezers. Het grootste probleem in hun redenatie is alleen dat
protectionisme niet het antwoord is om deze kwetsbare groepen te helpen. De
poging in de jaren dertig om de banen te beschermen in de landbouwsector
heeft niet het gewenste effect gehad: het aandeel van de Amerikaanse
bevolking dat in de landbouw werkte is verder gedaald van 26 procent in
1920 tot 8,1 procent in 1960 (Lebergott, 1966).
Tegenwoordig is dit aandeel zelfs nog maar 1,6 procent (zie figuur 9).
Figuur 9: Protectionisme in de jaren dertig heeft de afname van het
aantal werkenden in de landbouw niet gestopt
Bron: Ilostat, Lebergott (1966)
Het is onwaarschijnlijk dat protectionisme de verloren arbeidsintensieve
banen in de maakindustrie wel terugbrengt naar de VS. De productiekosten in
Azië blijven aanzienlijk lager en de VS heeft simpelweg geen comparatief
voordeel meer in de arbeidsintensieve laaggeschoolde productie. Ook de
OECD (2016) stelt dat ‘reshoring’[1]
de werkgelegenheid in de maakindustrie nooit meer terug zal brengen naar
het niveau van de gloriedagen in de jaren zeventig en tachtig. Daarnaast
zijn, zoals gezegd, veel banen in de VS verloren gegaan door
automatisering. Indien door de tarieven de vraag naar binnenlands
geproduceerde goederen toeneemt, zou de werkgelegenheid toe kunnen nemen,
maar zullen de effecten waarschijnlijk wel beperkt zijn.
Daarnaast is het beschermen van banen via protectionisme vanuit
kosten-batenafweging zeer inefficiënt. Casestudies op basis van eerdere
protectionistische maatregelen wijzen uit dat het behoud van een baan een
half tot één miljoen dollar kost (zie Hufbauer, Berliner en Elliot, 1986 en Hufbauer en Lowry, 2012). Consumenten krijgen te maken met hogere prijzen voor hetzelfde product. Dit
leidt tot een afname van de vraag naar goederen en kost juist banen in de
detailhandel. Tegenmaatregelen van getroffen landen versterken het
negatieve effect op de werkgelegenheid uiteraard door banenverlies bij
exporterende bedrijven.
Tot slot is het feit dat handelspartners tegenmaatregelen treffen iets waar
de Amerikaanse beleidsmakers bij het opstellen van protectionistische
maatregelen al negentig jaar lang onvoldoende rekening mee lijken te
houden.[2] Het gevolg is dat handelsoorlogen vanuit macro-economisch oogpunt alleen
maar leiden tot economische verliezers.
* Dit artikel is onderdeel van een tweeluik over handelsoorlogen. Voor deel 2, zie hier.
Voetnoten
[1] Reshoring betekent het terughalen van bedrijfsactiviteiten uit het
buitenland.
[2] Waarschuwingen van de Democratische oppositie voor mogelijke
vergeldingsmaatregelen van handelspartners in reactie op
Smoot-Hawley werden door de Republikeinse meerderheid in het
Congres in de wind geslagen.
Literatuur
Acemoglu, D., Autor, D., Dorn, D., Hanson, G. H., en Price, B. (2016).
Import competition and the great US employment sag of the 2000s. Journal of Labor Economics, 34(S1), S141-S198.
Boonstra (2018). De inzichten van Ricardo staan nog recht overeind. Rabobank.
Bown, E. Jung en Z. Lu (2018). China, and tariffs: From soybeans to semiconductors. VoxEU.
Eichengreen, B., en D.A. Irwin (2010). The slide to protectionism in the Great Depression: Who succumbed and why? The Journal of Economic History, 70(4), 871-897.
Hufbauer, G. C., Berliner, D. T., en Elliott, K. A. (1986). Trade protection in the United States: 31 case studies. The International Executive, 28(2), 26-27.
Hufbauer, G. C., en Lowry, S. (2012). US Tire Tariffs: Saving Few Jobs at High Cost. Policy Brief, (12-9).
Irwin, D. A. (2009). Avoiding 1930s-style protectionism: Lessons for today. Centre for
Economic Policy Research, 15.
Johnson, R.C., en G. Noguera, G. (2012). Fragmentation and trade in value added over four decades. National
Bureau of Economic Research, NBER Paper no. w18186.
Lebergott, S. (1966). Labor force and employment, 1800–1960. In Output,
employment, and productivity in the United States after 1800 (pp. 117-204).
NBER.
Lovely, M.E. en Y. Liang (2018).
Revised tariffs against China hit non-Chinese supply chains even harder. PIIE.
OECD (2016). Reshoring: Myth or reality? Parijs.