Splitsing van doelstellingen en instrumenten
Het was een passende welvaartstheoretische oplossing die Kim Putters half maart 2024 aan de formatie bood voor de vorming van een programkabinet. In mijn interpretatie indertijd in Me Judice gaat het daarbij om de formulering van de doelstellingen vanuit de politieke preferenties in een hoofdlijnenakkoord. De beleidsmaatregelen om die doelstellingen te bereiken – de instrumenten – komen dan vervolgens in het regeerprogramma (zie Den Butter, 2024). De door Putters aangeduide scheiding tussen welvaartsdoelen en instrumenten staat centraal in de theorie van de economische politiek van onder meer Tinbergen en Theil.
Van dit ideaalbeeld van scheiding van politieke wensen en de meest passende uitvoering is in de loop van de formatie niets overgebleven. Zo bevat het hoofdlijnenakkoord geen concrete invulling in doelwaarden voor de welvaartsindicatoren. Bovendien wordt met geen woord gerept over het relatieve belang daarvan in de afweging van politieke voorkeuren, zoals dat voor een goede welvaartsanalyse nodig is.
In feite is een andere tweedeling ontstaan, namelijk een politiek discours dat nauwelijks op feiten en daarbij op realisatie van doelstellingen is gebaseerd enerzijds, en anderzijds een uitvoering van het beleid die wel op feiten en financiële beperkingen dient te zijn gebaseerd. Die onderbouwing van het beleid moet echter zoveel mogelijk buiten het in de media gevoerde politieke debat blijven. De feiten worden daarbij met name door het CBS, de Planbureaus en DNB aangeleverd. En door onafhankelijke wetenschappers.
Weinig concrete doelstellingen in hoofdlijnenakkoord
Illustratief voor het vermijden van concrete, gekwantificeerde beleidsdoelstellingen is de aanhef in het op 16 mei 2024 gepubliceerde document ‘Hoop, Lef en Trots - Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028’ Zo wordt gesproken van over een “lastenverlichting vanaf 2025, gericht op de hardwerkende Nederlanders, jong en oud, zoals de middeninkomens, ondernemers. En ook voor mensen in de knel en hun bestaanszekerheid”. Daarnaast wordt het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit in het vooruitzicht gesteld. Bovendien wordt ingezet op een grote impuls in woningbouw, infrastructuur, bereikbaarheid en energietransitie. In landbouw en visserij dient men baas in eigen bedrijf te blijven met voedselzekerheid voor ons allemaal.
In de tekst van het coalitieakkoord wordt veelal onmiddellijk verwezen naar maatregelen om de vaag geformuleerde doelstellingen te bereiken. Zo wordt voor de doelstellingen met betrekking tot ‘Bestaanszekerheid en koopkracht’ ingezet op meer loon naar werken door een lastenverlichting op arbeid en verlaging van de marginale druk voor burgers, bijvoorbeeld via het introduceren van een extra schijf in de Inkomstenbelasting. Daarbij wordt stapsgewijs gewerkt aan verbeteringen in de sociale zekerheid, fiscale regelingen en de toeslagen, zodat werken meer loont. Maar wat dan precies de doelstellingen zijn, blijft buiten beeld.
De feitelijke uitkomst van de formatie staat zo zeer ver af van het ideaalbeeld waarbij het programkabinet vanuit de doelstellingen en geformuleerde politieke voorkeuren, gegeven de mogelijkheden, een zo hoog mogelijke welvaart probeert te bereiken.
Zeker voor het onderdeel ‘Grip op asiel en migratie’ wordt zelfs vrij gedetailleerd aangeduid welke maatregelen nodig zijn. Maar niet worden de gewenste doelstellingen ten aanzien van de verschillende vormen van migratie – hoogwaardige en laagwaardige arbeidsmigratie, studiemigratie en asielmigratie – gekwantificeerd. Alleen bij de aanpak van de woningcrisis wordt een concreet doel geformuleerd, namelijk “om structureel 100.000 woningen per jaar erbij te bouwen, die geschikt zijn voor de demografische en ruimtelijke ontwikkelingen de komende jaren”. Maar ook hier geen onderliggende gekwantificeerde doelstellingen in hoeverre deze aanpak daadwerkelijk via lagere woonkosten dient bij te dragen aan een hogere welvaart.
In de regeringsverklaring van 3 juli 2024 noemt premier Schoof dan ook vooral uitvoeringsmaatregelen en geen doelstellingen. Op zich is het begrijpelijk dat bij de grote verschillen van inzichten tussen van de formerende partijen het noemen van concrete doelstellingen moeilijk was. Maar de feitelijke uitkomst van de formatie staat zo zeer ver af van het ideaalbeeld waarbij het programkabinet vanuit de doelstellingen en geformuleerde politieke voorkeuren, gegeven de mogelijkheden, een zo hoog mogelijke welvaart probeert te bereiken.
Brede welvaart blijft buiten beeld
In het huidige economendebat gaat het hierbij om de doelstellingen van brede welvaart zoal deze bijvoorbeeld in de dashboardbenadering door het CBS worden gepubliceerd (zie ook Den Butter, 2023). In de plannen in het coalitieakkoord, en ook in het op 13 september gepresenteerde regeerprogramma van het kabinet, blijft de manier waarop het kabinet de brede welvaart wil bevorderen echter buiten beeld. Voor zover de doelstellingen van het kabinet toch te rubriceren zijn, gaan deze vooral over de materiele welvaart van het huidige electoraat in het hier en nu. Daarbij staat de koopkracht in de plannen centraal. Het Planbureau voor de Leefomgeving tekent hier terecht bij aan dat ook aandacht nodig voor de doelstellingen ‘later’ en ‘elders’ uit het brede welvaartsbegrip (PBL, 2024). Het gaat daarbij om effecten op toekomstige generaties en om effecten op de rest van de wereld. Zo vragen, aldus het PBL, leefomgevingsopgaven niet alleen om effectief beleid in Nederland, maar ook om internationale samenwerking. “Alleen via effectieve internationale samenwerking op bijvoorbeeld het gebied van klimaat kan de kwetsbaarheid van Nederland als laagliggende delta verminderd worden.” Vanuit dat perspectief vindt Jeroen van den Bergh dat Nederland in de EU moet pleiten voor een expanderende club van landen met uniform klimaatbeleid (Van den Bergh, 2024). Overigens committeert het coalitieakkoord, en daarmee ook het regeerprogramma, zich wel aan de klimaatdoelen in 2030 en 2050. Maar een aantal voorgenomen regeringsmaatregelen brengen die doelen juist verder uit zicht, zoals het terugdraaien van de verhoging van de CO2-heffing voor de industrie.
Afgezien van bezuinigingen waarvan de uitkomst zeer ongewis is gaat het ook om grote bezuinigingen op het onderwijs, op cultuur en op internationale (ontwikkelings)samenwerking. Dat zijn nu juist beleidsterreinen die bijdragen aan de doelstellingen ‘later’ en ‘elders’ uit de brede welvaart.
Naast de klimaatdoelen wil de regering zich ook houden aan de begrotingsdoelstellingen van de EU. Het hoofdlijnenakkoord bevat daartoe al een uitgebreid financieringsoverzicht met benodigde ombuigingen en bezuinigingen om die doelen via een streng begrotingsbeleid te bereiken. Ook in die zin is in het politieke akkoord alvast een invulling gegeven aan het instrumenteren van de doelstellingen. Daarmee is het antwoord op de ‘hoe-vraag’ dus niet aan de uitvoerders in het programkabinet overgelaten. Afgezien van bezuinigingen waarvan de uitkomst zeer ongewis is (afdracht aan de EU, minder ambtenaren, geen boetes bij het niet voldoen aan milieuafspraken) gaat het ook om grote bezuinigingen op het onderwijs, op cultuur en op internationale (ontwikkelings)samenwerking. Dat zijn nu juist beleidsterreinen die bijdragen aan de doelstellingen ‘later’ en ‘elders’ uit de brede welvaart. Het betreft bovendien uitgaven waarbij minder strikte begrotingsnormen zouden mogen gelden omdat het toekomstige welvaartsvoordelen oplevert.
Feitenvrij beleid vooral via de media
Een aanleiding voor de tweetrapsprocedure van een op de politiek gericht coalitieakkoord en een programkabinet dat de uitvoering regelt, was de wens, vooral van NSC, dat het kabinet een ‘extraparlementair’ karakter zou hebben. Vanuit dat gezichtspunt is ook besloten dat de vier politieke leiders van de coalitiepartijen geen deel van de regering uitmaken, maar als fractieleiders vanuit het parlement de plannen van de regering beoordelen. Zo blijven de politieke leiders, althans in beginsel, buiten schot wanneer het beleid anders uitpakt dan politiek wenselijk wordt geacht, en wanneer niet aan alle politieke wensen blijkt te worden voldaan. Misschien is dit bedoeld als oplossing voor het probleem dat partijen die deelnemen aan de regering, en dus verantwoordelijk geacht worden voor het beleid, veelal stemmenverlies leiden in de navolgende verkiezingen. Ontevredenheid over het gevoerde beleid, maar ook ontevredenheid over het functioneren van de politiek, speelt daarbij een rol.
De vraag is hoe dit gaat uitwerken in de regeerperiode van het kabinet Schoof. Immers, nu de partijleiders, en met name Wilders en Van der Plas, buiten de regering blijven, is het voor hen gemakkelijker om in de media het gevoerde beleid te bekritiseren, of juist buiten de feiten om het beleid al te rooskleurig voor te stellen. Op deze wijze kunnen ze inspelen op gevoelens bij het electoraat, zonder zich daarbij te behoeven te bekommeren om de moeilijkheden en beperkingen waarmee het beleid is geconfronteerd. Deze mogelijkheid om de bijdrage van hun eigen partijen aan het beleid in een gunstig daglicht te plaatsen wordt nog eens vergroot door de steeds ruimere mogelijkheden om de publieke opinie via sociale media te bespelen. Illustratief is de belofte van Wilders dat met het nieuwe beleid in Nederland de zon weer gaat schijnen. Dat is nu net een wensdroom waar het beleid geen enkele invloed op heeft, zelfs niet bij een goed klimaatbeleid. Maar zo’n belofte levert wel brede instemming op. Iets dergelijks geldt voor de belofte van het strengste asielbeleid: dat wil het merendeel van de kiezers horen waarbij het niet uitmaakt of de daartoe benodigde asielcrisis wel binnen de wet kan worden ingevuld.
Tijdsconsistentie en wetenschappelijke onderbouwing zijn nodig bij nieuw beleid
Streven naar electoraal gewin kan zo tot polarisatie leiden: het eigen beleid wordt dan luid en duidelijk geprezen en zonder verdere onderbouwing wordt verkondigd dat het tot nu toe gevoerde beleid verkeerd was en alleen maar ellende heeft opgeleverd. Dit is bijvoorbeeld de manier waarop Trump de verkiezingen probeert te winnen. Wanneer het nieuwe beleid daarbij vanuit het tonen van politieke daadkracht allerlei bestaande maatregelen terugdraait of wetgeving vervallen verklaart, is er sprake van tijdsinconsistentie. Dit levert onzekerheid in de besluitvorming van burgers en bedrijven op en kan zeer kostbaar zijn. Voor goed bestuur is juist van belang dat veranderingen geleidelijk worden ingevoerd waarbij de regering zich baseert op feiten en op een wetenschappelijke verantwoorde beleidsanalyse.
Opmerkelijk in dit verband is de reconstructie van het stikstofdebat en de wetenschappelijke kennis en statistische analyse van feiten die in dit debat een rol hebben gespeeld (Meeuws, 2024). In het kabinet Rutte IV was dit beleid gebaseerd op gevalideerde modellen die de gevolgen van de uitstoot van stikstof op de omliggende natuurgebieden beschrijven. Maar zoals in iedere wetenschappelijke analyse op dit niveau gaat het niet om zekerheden maar om waarschijnlijkheden en abstracties. Dit bood de gelegenheid aan tegenstanders van de stikstofmaatregelen om via pseudo wetenschappelijke studies tot heel andere - en voor de sector gunstige - uitkomsten te komen. Opvallend is dat het om hetzelfde soort niet-gevalideerde statistische analyses gaat als waarmee Trump indertijd heeft gepoogd aan te tonen dat er veel stemmen op hem verloren zijn gegaan en dat hij in feite de vorige presidentsverkiezingen heeft gewonnen. Van de weeromstuit heeft Minister Wiersma nog voor de presentatie van de nieuwe kabinetsplannen het bestaande beleid (Nationaal Programma Landelijk Gebied, NPLG), waarvan de uitwerking in de provincies al ver gevorderd was, stopgezet. Hopelijk kan het beleid alsnog profiteren van wetenschappelijke gevalideerde alternatieven waarin ook economische overwegingen een rol spelen (zie Hordijk, 2024).
Van het gewenste extraparlementaire karakter van het kabinet [is] vooralsnog weinig terecht gekomen. Bij de onderhandelingen over het regeerprogramma blijken de partijleiders zich intensief met de uitvoeringsplannen van het kabinet te hebben bemoeid.
Het is echter maar helemaal de vraag of er in het nieuwe kabinet sprake zal zijn van zulke rigoureuze beleidsveranderingen. In het kabinet hebben vooral VVD en NSC bewindslieden die actief zijn op beleidsterreinen waar feiten en financiële beperkingen er toe doen. Een waar de mate waarin doelstellingen worden bereikt uit beschikbare gegevens valt af te lezen. Wel is daarbij van het gewenste extraparlementaire karakter van het kabinet vooralsnog weinig terecht gekomen. Alleen NSC heeft enkele bewindslieden die niet uit de (pas gevormde) partij afkomstig zijn. Bij de onderhandelingen over het regeerprogramma blijken de partijleiders zich intensief met de uitvoeringsplannen van het kabinet te hebben bemoeid. Dat lijkt een logisch gevolg van het feit dat de coalitiepartijen met de in het plan gepresenteerde beleid hebben ingestemd, maar extraparlementair is het niet.
Polarisatie via feitenvrije politiek
Feitenvrije, niet-wetenschappelijk onderbouwde politiek versterkt de polarisatie in het beleidsdebat. Steeds vaker worden politieke opinies en voorkeuren ontleend aan snelle en niet-nagetrokken berichtgeving in de (sociale) media. Daarbij vindt dit een gewillig oor bij kiezers die alleen de harde maar inhoudsloze politieke taal aanhoren en geloven. Dit is bijvoorbeeld wat Trump beoogt met zijn “Make America Great Again”. Er wordt nauwelijks duiding gegeven wat met “Great” is bedoeld, behalve dan een vage schets van terugkeer naar het verleden waar de VS zich afzondert van de wereld. Maar het steeds maar weer benadrukken dat het beleid van de politieke tegenstanders de VS ten gronde richt, leverde veel stemmen en bijval op.
De vraag is in hoeverre in ons land in de huidige politieke situatie deze scheiding tussen feitenvrije politiek en het daadwerkelijk wel op feiten en gedegen wetenschappelijke analyse gebaseerde beleid zich kan handhaven. Anders gezegd, zullen de partijen in de regering die de feitenvrije politiek omarmen, zich weten te onttrekken aan het stemmenverlies in de volgende verkiezing dat nu eenmaal de wrange beloning van meeregeren is? Een probleem voor gedegen onderbouwd beleid daarbij is dat de bezuinigingen op wetenschappelijk onderzoek er toe kunnen leiden dat meer onderzoek op kosten van belangengroepen wordt uitgevoerd. Dat vermindert de onafhankelijkheid van het onderzoek en geeft meer ruimte aan feitenvrij of op dwaalredeneringen berustend beleid. Het maakt het ook voor de oppositie moeilijker om aan de kiezers te verduidelijken dat het gevoerde beleid in werkelijkheid niet erg aansluit op de ferme maar inhoudsloze beloftes. In ieder geval is daarbij duidelijkheid nodig dat veronachtzaming van het ‘later’ en ‘elders’ in het beleid op den duur slecht uitpakt.
Besluit
Voor een goed beleid dat de welvaart in brede zin bevordert is het gewenst in lijn met de aanbeveling van Putters de politieke invulling van de doelstellingen los te koppelen van de beleidsuitvoering. Ilja Leonard Pfeijffer anticipeert hierop wanneer hij Alkibiades de volgende gedachte in de mond legt: ”De democratie functioneert […] zolang er sprake is van een scheiding tussen de keuze van de bestemming en de verantwoordelijkheid voor de reis” (Pfeijffer, 2023, blz. 399).
Literatuur
Bergh, J. van den (2024), De 10 geboden van effectief klimaatbeleid, Economisch Statistische Berichten, 109 (4836), blz. 362-364.
Butter, F.A.G. den (2023), Naar nieuwe welvaart; Richtingwijzers voor een toekomstbestendig regeringsbeleid, Amsterdam, VU University Press.
Butter, F.A.G. den (2024), Programkabinet: Goede rolverdeling tussen politiek en wetenschap essentieel, Me Judice, 17 maart 2024.
Hordijk, L. (2024), Twee alternatieven voor het Nederlandse stikstofbeleid, Economisch Statistische Berichten, (109), nog te publiceren.
Meeuws, T-J. (2024), Hoe Trumps wereld het Nederlandse stikstofbeleid beïnvloedde, NRC, 7 en 8 september 2024, blz, 16-20.
PBL, Planbureau voor de Leefomgeving (2024), Reflectie PBL op het hoofdlijnenakkoord 2024-2028; Aanbevelingen voor het nieuwe kabinet, 12 juni 2024.
Pfeijffer, I.L. (2023), Alkibiades, Antwerpen, Amsterdam, Uitgeverij De Arbeidspers.