Nieuw pensioenstelsel
Werkgevers, werknemers en het kabinet hebben – nadat hier vele jaren over
is overlegd – in 2019 met elkaar afspraken gemaakt in het Pensioenakkoord
over een nieuw pensioenstelsel dat meer toegesneden is op de eisen van de
moderne arbeidsmarkt, persoonlijker en transparanter is. De verschillen
tussen oud en nieuw stelsel zijn groot. In het nieuwe stelsel wordt niet
langer een “uitkeringsbelofte” gedaan, maar enkel afspraken gemaakt over in
te leggen pensioenpremies. Het beleggingsresultaat dat bereikt wordt met die
premies bepaalt uiteindelijk de hoogte van
pensioenuitkering in de tweede pijler. Die uitkering kan mee- of
tegenvallen. Dat risico wordt niet langer door het
pensioenfonds of beter het collectief van deelnemers gedragen, maar vooral door de pensioendeelnemer zelf. Kortom, de
pensioenuitkering wordt onzekerder. De kenners zullen over die onzekere
pensioenbelofte toevoegen: die uitkering was altijd onzeker. In het oude
stelsel werd indexatie jarenlang achterwege gelaten en als het heel slecht
ging werd de uitkering zelfs gekort. In het nieuwe stelsel – zo is de
verwachting – zal verhoging van pensioen bij goede beleggingsrendementen
eerder aan de orde zijn omdat de strenge regels rond dekkingsgraden worden
losgelaten.
De transitie naar het nieuwe stelsel is geen geringe opdracht. Alle oude
pensioenrechten moeten overgezet worden naar nieuwe rechten en zichtbaar
zijn in je eigen pensioenpot. Er waren in 2022 6,2 miljoen actieve
pensioenfondsdeelnemers, 3,8 miljoen pensioengerechtigden (en 9,8 inactieve
deelnemers, voor zij die bijvoorbeeld van baan en bijbehorend pensioenfonds
wisselden). Het belegde vermogen van de pensioenfondsen bedroeg eind 2023
1,8 biljoen (zie figuur 1) euro en dat moet allemaal overgeheveld (of
‘ingevaren’) worden. De administratieve risico’s
die aan zo’n grote IT-operatie verbonden zijn kunnen niet onderschat
worden.
Figuur 1. Belegd vermogen van verschillende typen
pensioenfondsen, 2009-2023 (in miljarden euro’s)
Bron:
DNB Pensioenstatistieken
(2024). De overige pensioenfondsen omvat premiepensioenstellingen (PPI) ,
Algemene Pensioenfondsen (APF) en beroepspensioenfondsen.
Voorstel ‘referendum’
Deze zogenaamde invaaroperatie leidt tot een splitsing der geesten. Pieter
Omtzigt en zijn partij Nieuw Sociaal Contract (NSC) brengen dit nog het
meest duidelijk tot uiting. In het NSC-verkiezingsprogramma
Tijd voor herstel staat: “Wanneer sociale partners en het pensioenfonds de bestaande
pensioenopbouw willen omzetten naar een premieregeling, dan willen we
hiertoe instemmingsrecht en keuzemogelijkheden voor de deelnemers,
waaronder gepensioneerden, organiseren.” De term instemmingsrecht op deze
plek is echter voor tweeërlei uitleg vatbaar. Het kan om individueel
instemmingsrecht en om collectief instemmingsrecht gaan, hoewel in de
praktijk kranten, politici, en critici het meteen als een collectief
instemmingsrecht zien. In dat geval betreft het de facto een referendum om
te bepalen of het pensioenfonds het vermogen van al haar deelnemers invaart
in het nieuwe stelsel. NSC-lid Agnes Joseph heeft namens haar partij in
haar maidenspeech van 17 januari van dit jaar voorgesteld om een referendum
– hoewel zij de term nadrukkelijk niet zelf in de mond neemt – per
pensioenfonds te houden over de vraag of deelnemers over willen naar het
nieuwe stelsel (zie Tweede Kamer, 2024). In beginsel kan een referendum
informatie geven over de voorkeuren van jong en oud, arm en rijk, hoog en
lager opgeleid. Het kan ook worden gezien als een meting van vertrouwen:
vertrouwt men de beslissing om geheel, met al het vermogen dat men heeft
opgebouwd, over te stappen naar een nieuw stelsel? En met die laatste
intentie hebben wij pensioendeelnemers een vraag voorgelegd waaruit we een
voorkeur kunnen afleiden over het nieuwe stelsel vis-a-vis het oude.
Het stellen van de vraag of men wil overstappen is echter niet eenvoudig.
Het beschrijven van de status quo en het alternatief van een nieuw stelsel
is mogelijk gevoelig voor de wijze waarop de alternatieven worden
gepresenteerd en vragen daarover worden gesteld. In de beschrijving van
het nieuwe stelsel geven de grootste pensioenfondsen, zoals ABP, PFZW, PME,
en de pensioentoezichthouder DNB een redelijk neutrale beschrijving van het
nieuwe pensioenstelsel waarin de onzekerheid van het pensioen doorklinkt en
waarin de belofte van een duidelijk hogere uitkering niet expliciet wordt
gemaakt.
Nudging van belang
Gegeven een beschrijving van het nieuwe stelsel in lijn met de schets die
DNB en grote pensioenfondsen geven willen we onderzoeken hoe stuurbaar de
keuzes zijn op basis van ‘standaardopties’. We weten uit de gedragseconomie
(Thaler en Sunstein, 2009) dat standaardopties (of ‘defaults’) in het maken
van keuzes een grote invloed kunnen uitoefenen op de uitkomst. Mensen
kiezen vaak voor standaardopties, het speelt in op de hang naar de status
quo, omdat het de weg van de minste weerstand is, of mensen hebben een ‘doe
maar’-mentaliteit als ze moeizame keuzes uit de weg willen gaan. Soms
kunnen dit soort standaardopties levens redden, denk aan orgaandonatie,
waar “geen bezwaar” als standaardoptie wordt gehanteerd. In tegenstelling tot de keuzes over pensioenrechten, kunnen aangegeven ‘voorkeuren’ voor orgaandonatie teruggedraaid worden (van Dalen en Henkens, 2014). Effecten van nudging kunnen ook beperkt zijn in
het geval deelnemers sterke opvattingen hebben over het nieuwe stelsel
vis-à-vis het oude stelsel. Bij sterke opvattingen zou men verwachten dat
standaardopties er veel minder toe zouden moeten doen.
Methode van onderzoek
Om inzicht te krijgen in het belang van nudging bij de vraag “Wie wil
overgaan naar het nieuwe stelsel, en wie wil het liefst in het oude stelsel
blijven?” hebben we in de maand februari 2024 gegevens verzameld via het
LISS-panel (responspercentage 83%). We hebben ervoor gekozen om de
vraagstelling over de overgang naar het nieuwe pensioenstelsel algemeen te
houden. De uitkomsten die we hier presenteren zijn dan ook vooral bedoeld
om te zien welke factoren een rol spelen in het maken van keuzes in
complexe materie zoals het Nederlandse pensioenstelsel.
Drie versies van een vraagstelling over de overgang naar het nieuwe stelsel
zijn gesteld aan panelleden binnen het LISS-panel die willekeurig werden
toegedeeld aan drie groepen van deelnemers die bij een
pensioenfonds/verzekeraar zijn aangesloten. Voor iedere groep is een
variatie gemaakt in het geven van zachte hints of duwtjes (‘nudges’) via
het suggereren welke optie de standaardoptie (default) is. Groepen A en B
kregen standaardopties die of een duwtje gaven richting het nieuwe stelsel,
respectievelijk het oude stelsel. Een derde groep C bevatte geen
standaardopties en werd neutraal gesteld.
De onderstaand tekst behoorde bij de inleiding en vraag die groep A kreeg
(in de bijlage treft men ook de andere variaties op de vraagstelling aan).
Kader 1:Vraagstelling over overgang van oud naar nieuw stelsel
|
| Er zijn door werkgevers, werknemers en de overheid afspraken gemaakt over een nieuw pensioenstelsel. In het nieuwe pensioenstelsel gaan pensioenen eerder omhoog dan in het oude stelsel. Maar in economisch slechte tijden gaan ze ook eerder omlaag. Daarnaast wordt het stelsel persoonlijker en duidelijker. Een belangrijk onderdeel bij de overgang naar het nieuwe pensioenstelsel is dat van iedereen pensioenrechten en pensioenvermogens die al opgebouwd zijn automatisch worden verhuisd naar het nieuwe pensioenstelsel.
Op dit moment wordt in de politiek nagedacht over om u de keuze te geven om wel of niet opgebouwde rechten bij uw pensioenfonds mee te verhuizen naar het nieuwe pensioenstelsel. Stel u hebt twee opties:
- Als u niets doet, verhuizen uw opgebouwde pensioenrechten mee naar het nieuwe stelsel.
- Als u de opgebouwde rechten niet mee wilt verhuizen, moet u dit bij uw pensioenfonds melden. U houdt dan uw oude rechten van een pensioen dat gegarandeerd is zolang uw pensioenfonds financieel gezond is.
Als u op dit moment zou moeten kiezen tussen deze twee opties, wat zou u dan kiezen?
1. Ik ga over naar het nieuwe stelsel, en hoef verder geen actie te ondernemen.
2. Ik laat mijn opgebouwde pensioenrechten in het oude stelsel en zal dit melden bij mijn pensioenfonds.
|
Zoals men ziet in deze vraagstelling zit er een asymmetrie in
antwoordcategorieën door de vragensteller die van invloed kan zijn op
antwoorden. Wie optie 1 kiest, hoeft niets te doen, wie optie 2
kiest moet meer moeite doen door zijn keuze te melden bij het eigen
pensioenfonds. In de tweede groep B kregen de respondenten de omgekeerde
vraag voorgelegd en was de keuze tussen optie 1 niets hoeven te doen en
daarmee in het oude stelsel blijven en optie 2 actief overgaan naar het
nieuwe stelsel door dit te melden bij het eigen pensioenfonds. In de
wetenschappelijke literatuur worden 'defaults’ of standaardopties als
zachte hints gezien over wat een goede keuze is of een keuze waar je geen
spijt van krijgt. Wat ‘goed’ is blijft een subjectieve beoordeling, en dat
zal in het geval van referenda een nog veel belangrijker issue zijn. De
neutrale vraagstelling is in dit geheel een belangrijke
vergelijkingsmaatstaf. In die vraagstelling wordt respondenten gevraagd een
keuze voor het oude dan wel het nieuwe stelsel expliciet te melden bij het
eigen pensioenfonds.
Resultaten peiling: nudging
De uitkomsten van deze peilingen onder drie groepen – groep A met een default richting het nieuwe stelsel, groep B met een default richting het oude stelsel, en groep C met een neutrale vraagstelling –
levert een duidelijk beeld op hoe stilletjes sturend standaardopties kunnen zijn
(figuur 2).
Wie deelnemers een ‘nudge’ geeft richting het nieuwe stelsel – door te
stellen dat als men niets doet men automatisch overgaat – komt uit op
precies 50 procent van deelnemers die aangeven over te stappen naar het
nieuwe stelsel. Wie een duwtje in de andere richting – het oude stelsel –
geeft komt op een overweldigende meerderheid voor het oude stelsel (84%). De
peiling zonder verwijzing naar een standaardoptie – waarbij deelnemers
altijd actief een keuze moeten maken – is min of meer een reflectie van
een neutrale vraagstelling. Deze vraagstelling levert ook een meerderheid
(73%) van blijvers in het oude stelsel op, maar toch iets minder dan het
geval zou zijn geweest met een duwtje richting oud.
Figuur 2. Keuzes van de deelnemers
pensioenfondsen/verzekeraars voor het blijven in het oude stelsel of een
overgang naar het nieuwe stelsel, voor verschillende ‘defaults’ in
vraagstelling
Bron: NIDI op basis van LISS data, februari 2024. Cijfers zijn gewogen naar
leeftijd, geslacht en opleiding.
Het feit dat pensioenfondsdeelnemers sterk verdeeld zijn – 50/50 – zelfs
bij nudging richting het nieuwe stelsel zou kunnen duiden op een sterke
status quo bias. Men weet wat men heeft, en men weet niet wat men
terugkrijgt. Dan is de keuze de mens, met een afkeer voor verlies
eenvoudig: het oude stelsel moet in de ogen van de pensioendeelnemers
behouden blijven.
Verschillen naar leeftijd
Naast de invloed van de wijze van vraagstelling is het relevant om na te
gaan of en hoe voorkeuren verschillen naar leeftijd, opleiding of
risicobereidheid. Daartoe is de keuze tussen oud en nieuw stelsel voor alle
drie de groepen (A, B en C) separaat statistisch geanalyseerd met leeftijd,
geslacht en opleiding en risicobereidheid als voorspellende variabelen.
Deze analyses wijzen op een sterke samenhang met leeftijd. Figuur 3 toont
de belangrijkste leeftijdsspecifieke uitkomsten in de keuze voor een nieuw
stelsel onder pensioenfondsdeelnemers voor de verschillende groepen van
vraagstellingen (A, B en C).
Op dit moment zou een echt referendum alleen maar deze hang naar het bekende of de status quo bevestigen.
De belangrijkste uitkomst is dat er zeer grote
leeftijdsverschillen zijn in de keuze voor een nieuw stelsel (figuur 3). De
jongere deelnemers (18-30 jaar) zijn over het algemeen voor een overgang
naar het nieuwe stelsel los van welke default er zou zijn gebruikt. Dit
cijfer zou mogelijk verklaard kunnen worden uit het feit dat jongeren over
het algemeen nog weinig pensioenvermogen hebben opgebouwd (Aarts en
Pouwels-Urlings, 2020). De leeftijdsgroep daaropvolgend – oudere werknemers
van 45-66 jaar - is al aanmerkelijk minder enthousiast (44% als er genudged
wordt richting nieuw stelsel en 17% bij een neutrale vraagstelling), en bij
de AOW-gerechtigden (67 jaar en ouder) is voor een overgang naar het nieuwe
stelsel ongeveer gelijk.
Figuur 3. Keuze voor het nieuwe stelsel, onder verschillende leeftijdsgroepen van deelnemers in pensioenfondsen en pensioenverzekeraars, naar verschillende
standaardopties in vraagstelling, 2024
Bron: NIDI op basis van LISS data, februari 2024. Cijfers zijn
gecontroleerd voor leeftijd, geslacht en opleiding en risicoprofiel.
Niet getoonde effecten in de figuur zijn opleidings- en geslachtseffecten
en het zelf gerapporteerde risicoprofiel. Een statistische analyse wijst
uit dat hier geen opvallende verschillen waarneembaar zijn: mannen en
vrouwen maken nauwelijks verschillende keuzes, het opleidingsniveau heeft
geen noemenswaardig invloed op met de keuze voor een overgang naar het
nieuwe stelsel en er is geen verschil tussen deelnemers die risico’s
vermijden of juist niet uit de weg gaan. Deze laatste factor zou in theorie
een rol kunnen spelen en doet dit ook in empirische studies rond referenda
(Morisi, 2018) omdat het maken van een overstap naar een nieuw stelsel
omgeven is door onzekerheid en dat deze keuze vooral zal worden vermeden
met mensen met een sterke risicoaversie of juist worden omarmd door zij die
graag risico’s nemen of er mee kunnen leven.
Deelnemers weinig veranderingsgezind
Wat leren we van deze peiling? Is een referendum
een goed instrument om voor eens en voor altijd een definitieve keuze te
maken over ons pensioenstelsel? Of moet deze niet eenvoudigweg liggen bij
de verkozen volksvertegenwoordigers? Al in 1789 wees Condorcet het gebruik
van een referendum af voor zaken die zo complex zijn dat de gevolgen van de
gemaakte keuze voor de gemiddelde burger niet zijn te overzien. Die
conclusie lijkt vandaag de nog net zo relevant. Gezien de voorbereidingen
die al in gang zijn gezet lijkt het gebruik van een referendum op
pensioenfondsniveau niet verstandig omdat het een bot middel is om een
beslissing te forceren over een onderwerp dat zo complex is dat het voor een
gemiddelde pensioendeelnemer moeilijk te doorgronden is. De grote
nudge-effecten zijn wellicht een teken dat veel deelnemers weinig
pensioenkennis hebben (vergelijk Van Dalen en Henkens, 2021) en het maken van
keuzes met veel onzekerheid is omgeven. Onzekerheid over wat het stelsel
gaat betekenen kan er ook toe leiden dat men de oude stelregel hanteert:
“In geval van twijfel, niet doen”. Het is moeilijk om een uitweg te vinden
uit deze verdeeldheid, die zich ook aftekent in de politiek. Voor een deel
heeft dit wellicht ook te maken met hoe pensioenbeleid wordt gemaakt met de
beste intenties. Economen en andere plannenmakers hebben de neiging om de
status quo te doorbreken met het zicht op een betere wereld, terwijl
burgers veelal hechten aan de status quo (van Dalen, 2019). Op dit moment
zou een echt referendum alleen maar deze hang naar het bekende of de status
quo bevestigen.
Literatuur
Aarts, K., en N. Pouwels-Urlings, 2020,
Pensioenvermogen en vermogensongelijkheid
, CBS online.
Cozza, J. F., Elkins, Z., en Hudson, A. (2021). Reverse mortgages andaircraft parts: The arcane referendum and the limits of citizen competence.
Electoral Studies, 74, 102408.
Dalen, H.P. van, (2019), Values of economists matter in the art and science of economics, Kyklos 72 (3), 472-499.
Dalen, H.P. van, en K. Henkens, 2014, Comparing the effects of defaults in organ donation systems, Social Science and Medicine, 106: 137-142.
Dalen, H.P. van, en K. Henkens, 2021,
Pensioenkennis is een mannending
, Demos,37 (5), 8.
Morisi, D. (2018), Choosing the risky option: Information and risk
propensity in referendum campaigns. Public Opinion Quarterly,
82(3), 447-469.
Thaler, R. en C. Sunstein, 2009,
Nudge - Improving decisions about health, wealth and happiness
, Londen: Penguin Books.
Tweede Kamer der Staten Generaal, 2024,
Stand van zaken van de Wet toekomst pensioenen, 17 januari 2024, Den Haag: Rijksoverheid.