Aanpak belastingontwijking nauwelijks terug te zien in de data

Aanpak belastingontwijking nauwelijks terug te zien in de data image
Door 'Koschi'

Drie jaar geleden riepen Arjan Lejour en Maarten van 't Riet op om de Nederlandse aanpak van belastingontwijking door multinationals via Nederland te evalueren aan de hand van de data. Het kabinet-Rutte III had in februari 2018 haar strategie tegen deze vorm van belastingontwijking aangekondigd. Wat is daar inmiddels van terecht gekomen?

Inleiding

De laatste jaren is er veel aandacht voor belastingontwijking door multinationals, niet alleen in de media, maar ook in het beleid en in het parlement. Daar ging het om de belastingafdracht van multinationals in Nederland, zoals Shell, Philips en Akzo Nobel en belastingontwijking door buitenlandse multinationals via Nederland (Tweede Kamer, 2019). Deze bijdrage richt zich op het laatste.

Wereldwijd is de omvang van Directe Buitenlandse Investeringen (DBI) met 20% toegenomen. De aandelen van de Verenigde Staten, Nederland en Luxemburg zijn (flink) gedaald, vooral uitgaande investeringen.

In discussies voorafgaand aan de verkiezingen van 17 maart 2021 werd gesteld dat er veel tegen belastingontwijking (NL-belastingparadijs) gedaan is. Of dit al dan niet het geval is, is een relevante vraag, maar uiteindelijk gaat het niet alleen om de intenties en de uitvoering daarvan, maar om de effectiviteit. Wat is het resultaat van al deze maatregelen? We willen in deze bijdrage een tussenstand geven. Het is voorlopig, omdat nog niet alle maatregelen geïmplementeerd zijn, gegevens vertraagd ter beschikking komen en omdat maatregelen lange termijneffecten kunnen hebben dan die groter zijn dan op de korte termijn.

De maatregelen

Welke maatregelen zijn er genomen? In 2019 is de renteaftrekbeperking op de fiscale winst ingevoerd. Dat is een Europese richtlijn (ATAD1) waardoor multinationals minder rentekosten van de winst kunnen aftrekken en de belastinggrondslag groter wordt. Daarnaast is in dezelfde richtlijn een maatregel (CFC regel) opgenomen waardoor Nederland belasting kan heffen over winsten van buitenlandse dochterbedrijven in landen die geen of te weinig belasting heffen. Hierdoor wordt een verschuiving van winst tegengegaan. Deze maatregel geldt voor een lijst van ongeveer 20 laagbelastende landen. Deze lijst wordt ook gebruikt om een bronbelasting van 25% op rente en royalty’s naar die landen te heffen vanaf 2021.

Verder heeft het kabinet het multilaterale instrument van de OESO omarmd waarmee de belastingverdragen met een grote groep landen zonder onderhandelingen gewijzigd kunnen worden om belastingontwijking tegen te gaan. Daarbij gebruikt Nederland sinds 2020 een toets (principle purpose test) om vast te stellen of bedrijven alleen een vestiging in Nederland openen om gebruik te maken van belastingverdragen of ook reële activiteiten hebben. In het eerste geval is er sprake van misbruik en worden mogelijke verdragsvoordelen niet toegekend.

Ook heeft Nederland in 2020 een andere Europese richtlijn (ATAD2) geïmplementeerd zodat multinationals minder eenvoudig verschillen in rechtsvormen en de bijbehorende belastingwetgeving per land kunnen gebruiken om belasting te ontwijken of kosten dubbel af te trekken. Daarnaast heeft het kabinet een aanvullende bronbelasting op dividend voor 2024 aangekondigd, net zoals een maatregel gericht op het bestrijden van mismatches bij transacties binnen een concern, dat wil zeggen dat een inkomensstroom zowel in het land van herkomst als in het land van bestemming niet belast wordt.

Er worden in 2021 en 2022 ook een aantal maatregelen genomen om de belastinggrondslag van multinationals in Nederland te vergroten. Volgens een aantal politieke partijen moeten die de komende jaren aangevuld worden met andere voorstellen van de adviescommissie belastingheffing multinationals (Rijksoverheid, 2020).

Er worden veel maatregelen genomen om belastingontwijking door multinationals tegen te gaan en de belastingafdracht in Nederland te verhogen. De effecten zien we in beperkte mate terug in de data als het gaat om de rol van Nederland als doorsluisland.

We zien dus dat er betrekkelijk veel maatregelen zijn genomen, hoewel een aantal daarvan nog ingevoerd moeten worden. Daarmee heeft het kabinet Rutte 3 haar intenties om belastingontwijking tegen te gaan omgezet in wetgeving. De vervolgvraag is: hoe effectief zijn deze maatregelen? 

Effecten van maatregelen

We kunnen eigenlijk nog geen groot effect verwachten; veel maatregelen zijn pas in 2019 of later ingegaan, terwijl de meest recent beschikbare data vaak de situatie in 2019 weergeven. Maar ook de aandacht voor het onderwerp en de aankondiging van de maatregelen kan al een effect hebben op de aanwezigheid van buitenlandse multinationals. 

In onze eerdere Me Judice bijdrage presenteerden we de top 5 van landen met de meeste directe buitenlandse investeringen. Dat waren data voor 2016, we vergelijken dit met de meeste recente data uit 2019.

Tabel 1. Top5 van landen met inkomende en uitgaande directe investeringen in 2016 en 2019

Bron: IMF, CDIS-database

Wereldwijd is de omvang van Directe Buitenlandse Investeringen (DBI) met 20% toegenomen. De aandelen van de Verenigde Staten, Nederland en Luxemburg zijn (flink) gedaald, vooral uitgaande investeringen. Nederland en Luxemburg staan nog in de top 3 maar de verschillen met het VK, China en Hong Kong zijn in 2019 veel kleiner. Dit kan betekenen dat Nederland en Luxemburg minder vaak als doorsluisland gebruikt worden, maar nog steeds zijn de buitenlandse investeringsvoorraden hoog vergeleken met het bbp.

Helaas zijn er wereldwijd nog geen data voor 2020 beschikbaar. Voor Nederland zijn die er wel: die laten zien dat de omvang van het DBI in 2020 iets kleiner is geworden. Aan de groei van de DBI voorraden tot en met 2017 is een einde gekomen en er lijkt een beperkte daling in te zetten.

Lejour et al. (2021) concluderen dat Nederland vaak een schakel is in een keten van landen waarlangs de rendementen op investeringen in de vorm van dividend en rente geleid worden. Vaak ontvangen belastingparadijzen of andere doorsluislanden inkomensstromen vanuit Nederland of ontvangen zij die juist. Als het aandeel van deze landen afneemt zou dat een indicatie kunnen zijn dat Nederland minder vaak in de ketens van internationale belasting planning voorkomt. We beschikken niet over een uitsplitsing van deze inkomensstromen naar landen voor een recent jaar, maar wel over een landen uitsplitsing van de DBI over basis van DNB-gegevens voor 2019.

We berekenen het aandeel van laagbelastende landen volgens de lijst van het kabinet uit 2019 en volgens een internationale meer uitgebreide lijst die ook doorsluislanden bevat. Sinds 2019 vallen de laagbelastende landen onder de CFC regel, waardoor winstverschuivingen via Nederland minder aantrekkelijk zijn.

Figuur 1. Aandeel van laagbelastende landen en andere belastingparadijzen en doorsluislanden in de DBI voorraad

Bron: data DNB

De investeringen in laagbelastende landen vanuit Nederland lijkt iets toe te nemen in 2019. Dat komt door een toename van de DBI-voorraad in de Verenigde Arabische Emiraten naar 200 mld euro in 2019. De aandelen van Bermuda, Kaaimaneilanden en de Britse Maagdeneilanden nemen flink af. Ook het aandeel van de andere belastingparadijzen en doorsluislanden neemt af in 2019. Het gaat vooral om Luxemburg, Puerto Rico en Zwitserland.

Het aandeel van laagbelastende landen in de inkomende DBI neemt duidelijk af van ruim 10% naar 4,6% in 2019. Het aantal moederbedrijven of hoofdkantoren in belastingparadijzen neemt af, dus er zijn ook minder inkomens stromen naar die landen. Dit kan een gevolg van de verwachte bronbelastingen in 2021 zijn. Het aandeel van Saudi-Arabië neemt wel toe (niet meer op lijst van laagbelastende landen in 2020), vooral de aandelen van Bermuda (50% van het totaal) en Kaaimaneilanden nemen af. Op basis van de inkomende en uitgaande DBI kan duidelijk geconcludeerd worden dat het belang van belastingparadijzen als Bermuda en de Kaaimanlanden de laatste jaren flink is verminderd.

Voor de aanpak van belastingontwijking is het belangrijk in de gaten te houden of dit de komende jaren doorzet.

Het aandeel van de doorsluislanden en andere belastingparadijzen in de inkomende DBI neemt ook flink af vooral vanwege de aandelen van Luxemburg (ruim 40% van totaal), Ierland en Puerto Rico. Het afnemend belang van Luxemburg zagen we ook al in de IMF-statistieken in tabel 1.

Tussenstand: onbeslist

Aanpak belastingontwijking? Laat het zien in de data. Er worden veel maatregelen genomen om belastingontwijking door multinationals tegen te gaan en de belastingafdracht in Nederland te verhogen. De effecten zien we in beperkte mate terug in de data als het gaat om de rol van Nederland als doorsluisland. Dat ligt voor de hand, want veel maatregelen moeten nog ingevoerd worden en andere zijn heel recent ingevoerd. Voor 2019 zien we wel dat de omvang van de DBI-voorraad in Nederland niet meer groeit, terwijl dat internationaal wel het geval is. Daarnaast lijkt het aandeel van een aantal traditionele belastingparadijzen als Bermuda en de Kaaimaneilanden en doorsluislanden als Luxemburg af te nemen als investeerder in Nederland en gastland van investeringen vanuit Nederland. Vanuit het oogpunt van de aanpak tegen belastingontwijking zijn dat hoopvolle signalen. De belastinghervormingen in de Verenigde Staten in 2018 kunnen ook een belangrijke rol spelen. Voor veel Amerikaanse multinationals is het minder aantrekkelijk vestigingen voor belastingontwijking in Nederland, Luxemburg en belastingparadijzen aan te houden. Wat de oorzaak van deze daling ook mag zijn, voor de aanpak van belastingontwijking is het belangrijk in de gaten te houden of dit de komende jaren doorzet. Het is nu nog te vroeg te concluderen dat het beleid voldoende effectief is.

Literatuur

Arjan Lejour, Maarten van ’t Riet, “Aanpak belastingontwijking? Laat het zien in de data!”, Me Judice, 9 mei 2018.

Arjan Lejour, Jan Möhlmann, Maarten van ’t Riet, ”The immeasurable gains of Dutch shell companies”, International Tax and Public Finance online, 2021.

Rijksoverheid (2018), Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking, 23 februari 2018,

Rijksoverheid (2020), Op weg naar balans in de vennootschapsbelasting, Rapport Adviescommissie belastingheffing van multinationals

Rijksoverheid (2021), Factsheet maatregelen tegen belastingontwijking en belastingontduiking.

Tweede Kamer (2019), https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2019A01752

Te citeren als

Arjan Lejour, Maarten van ’t Riet, “Aanpak belastingontwijking nauwelijks terug te zien in de data”, Me Judice, 31 mei 2021.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.

Afbeelding
Door 'Koschi'

Ontvang updates via e-mail