Werk na corona
De coronacrisis heeft grote gevolgen voor de arbeidsmarkt. Tijdens de eerste lockdown verloren veel mensen hun baan en kwamen er in 3 maanden tijd 131.000 werklozen bij. Maar in de tweede lockdown, zo blijkt uit gegevens van het CBS, daalde de werkloosheid zelfs, namelijk met 38.000 mensen in de periode tussen november 2020 en februari 2021. Het aantal werkenden nam in die periode nog iets harder toe. Hierbij geldt dat veel van de mensen die in de eerste lockdown hun baan verloren inmiddels weer aan de slag kwamen in sectoren waar nog altijd grote vraag naar personeel is, zoals in de transport, de zorg en het onderwijs. Bovendien is de arbeidsmarktdynamiek, met name in de zin van vernietiging van niet-rendabele banen, afgeremd door de vormgeving van de NOW regeling (zie onder meer Den Butter, 2020a).
Het zal na de lockdown een majeure beleidsinspanning vragen om zoveel mogelijk frictiewerkloosheid te vermijden en de vele baanwisselingen soepel te laten verlopen
Het laat zich aanzien dat er in de komende (kabinets)periode sprake zal zijn van een versnelling van baanvernietiging en baancreatie op de arbeidsmarkt. Het betekent, dat wanneer de coronacrisis voorbij is, de arbeidsmarkt zich zal moeten aanpassen aan de nieuwe economische werkelijkheid. Het zal dan een majeure beleidsinspanning vragen om zoveel mogelijk frictiewerkloosheid te vermijden en de vele baanwisselingen soepel te laten verlopen. Er zal minder internationaal reisverkeer zijn, er zal meer op afstand worden gewerkt en het geïntensiveerde klimaatbeleid zal andere competenties en arbeidsbekwaamheden vragen. Handel zal veel vaker online plaatsvinden dan via direct persoonlijk contact met afnemers en in de winkel. Meer dan voorheen zal er binnen en tussen bedrijven sprake zijn van zowel baancreatie als baanvernietiging: in het gunstige geval komen er per saldo banen bij en in het ongunstige geval daalt de werkgelegenheid (zie ook Den Butter, 2020b).
WW en arbeidsmarktdynamiek
De inrichting van de werkloosheidsverzekering (WW) vormt een belangrijk instrument bij het soepel en efficiënt laten verlopen van de overgang van de oude naar de nieuw baan. Een opmerkelijk voorval uit de afgelopen verkiezingsperiode was dat het CDA heeft voorgesteld om de uitkeringsduur van de WW te verkorten, overigens zonder dat de lijstrekker Hoekstra dat in het debat in eerste instantie leek te beseffen. Maar in de doorrekeningsexercitie in ‘Keuzes in kaart’ is het CPB daar duidelijk over: “Het CDA beperkt en verhoogt de WW. De maximale WW-duur wordt één jaar, het CDA verhoogt de uitkering naar 90% van het oude loon in de eerste twee maanden en naar 80% in de daarop volgende vier maanden. Voor het laatste half jaar blijft de uitkeringshoogte, met 70%, ongewijzigd. Deze maatregel is een ombuiging van 0,6 mld euro” (Centraal Planbureau, 2021, blz. 221). In een nadere toelichting gaf Hoekstra aan dat het CDA zich bij de doorrekening van het CPB baseert op voorstellen van de ‘Commissie Borstlap’ (Commissie Regulering van Werk, 2020). “Mensen moeten zo snel mogelijk aan de slag, werk zorgt namelijk voor levensgeluk”, aldus Hoekstra. Deze verwijzing naar ‘Borstlap’ houdt wel in dat de verkorting van de WW duur in een breder verband moet worden beschouwd. Zo moet in de gedachtegang van de commissie veel actiever worden omgegaan met werkloosheid. Er moet meer geïnvesteerd worden in mensen die hun baan verliezen en er moet meer geld naar het UWV en de gemeentelijke sociale diensten. Deze bijkomende maatregelen maakten overigens geen deel uit van de doorrekening van het CPB. Alleen de WW duur verkorten is vooral als een bezuinigingsmaatregel en minder als activeringsmaatregel te beschouwen, zo blijkt uit een wat ouder kennismemo van UWV (Zwinkels en Rijnsburger, 2010). Berekend is dat de besparingen op het WW-uitkeringsvolume door het verkorten van de maximale WW-duur naar één jaar ten opzichte van de huidige WW 42% uitgedrukt in uitkeringsdagen bedragen en 47% in financiële termen. Daarbij is het gedragseffect van verkorting van de WW, doordat werklozen harder gaan zoeken en eerder een baan accepteren, ongeveer drie keer zo klein als het volume-effect.
Spaar WW
Deze roep om herinrichting van de WW vanuit de aanbevelingen van de commissie Borstlap vraagt om een activerend arbeidsmarktbeleid waar de overgang van oude naar nieuwe banen zo goed mogelijk wordt gefaciliteerd. Vanuit dat gezichtspunt lijkt het goed om invoering van individuele spaarfondsen, die de WW (gedeeltelijk) vervangen, te (her)overwegen. Deze spaarfondsen, in de Nederlandse beleidsdiscussie ook wel als ‘rugzakjes’ aangeduid, worden door werknemers opgebouwd uit verplichte stortingen als fractie van het looninkomen. Werkloosheidsuitkeringen worden op individuele basis uit deze spaarfondsen betaald en wanneer aan het eind van het werkzame leven een positief saldo overblijft, kan hierover, bijvoorbeeld in de vorm van een additioneel pensioen, worden beschikt. De verzekeringsgedachte blijft in die zin bestaan dat een negatief saldo aan het eind van het werkzame leven wordt kwijtgescholden (of wellicht al eerder bij wijze van specifieke maatregel om de participatie te bevorderen). Deze regeling heeft in de internationale wetenschappelijke literatuur zo’n 20 jaar geleden behoorlijk wat aandacht gekregen (Orszag en Snower, 1997, 2002 en Feldstein en Altman, 1998) en is in Nederland indertijd onder meer door Den Butter en Kock (2000) en Kock (2002, H. 7) bepleit. Spaarfondsen leiden via een aantal mechanismen tot lagere werkloosheid en verminderen de inefficiënties die het gevolg zijn van collectieve werkloosheidsverzekeringen doordat werknemers in hun gedrag rekening houden met de kosten van werkloosheidsverzekeringen. De zoekintensiteit en de acceptatiekans van werklozen nemen toe, waardoor de gemiddelde werkloosheidsduur zal dalen. Directe beperking van de WW duur is dan dus minder opportuun is. Hoewel spaarfondsen in de eerste plaats de uitstroom uit de werkloosheid zullen bevorderen, mag ook verwacht worden dat er een matigende invloed op de instroom van uit gaat. Om het opgebouwde spaartegoed deels te kunnen behouden zullen werkenden beter anticiperen op de mogelijkheid dat hun baan verloren gaat en dus eerder naar alternatieven uitzien en daar ook additionele bekwaamheden voor opbouwen. Het blijven werken, met een directe baanwisseling wordt aantrekkelijker, zodat de arbeidsparticipatie zal toenemen, zowel in uren als in personen.
Werkloosheidsuitkeringen worden op individuele basis uit deze spaarfondsen betaald en wanneer aan het eind van het werkzame leven een positief saldo overblijft, kan hierover, bijvoorbeeld in de vorm van een additioneel pensioen, worden beschikt
Goudswaard en Nijboer (2008) beschouwen zulke verplichte individuele spaarsystemen in de sociale zekerheid als een manier om handen en voeten te geven aan een levensloopregeling. Individuele spaartegoeden kunnen dan volgens Goudswaard en Nijboer, al dan niet in aanvulling op een collectieve verzekering of voorziening, gebruikt worden voor de dekking van een deel van het werkloosheidsrisico en eventueel andere risico’s van inkomensderving, zoals ziekteverzuim. Als voordeel van een spaarsysteem wordt ook gezien dat het inkomen op doelmatige wijze over de levensloop kan worden gespreid.
Daarentegen berekenen Jongen en Van Vuren (2008) (zie ook Jongen, 2010, H3) dat de welvaartswinst van individuele spaarrekeningen in Nederland beperkt is. Aan de ene kant daalt de werkloosheid sterk, maar daar staat ook een sterke daling in de risicodeling tegenover. Daarbij wordt de risicodeling, die de WW als verzekering biedt, als welvaartswinst gezien. Deze berekening gaat ervan uit dat bij tijdelijke inkomensterugslag vanwege werkloosheid benutting van het eigen spaarsaldo niet nodig is omdat er andere mogelijkheden - interen op vermogen, bijlenen - zijn om de inkomensval op te vangen.
Nadelen Spaar WW
Deze verminderde risicodeling bij individuele spaarfondsen wordt inderdaad als een nadeel van deze regeling gezien. Zo geven ook Goudswaard en Nijboer (2008) aan dat sparen de welvaartsvoordelen van verzekeren mist, namelijk het delen van risico’s en het verminderen van onzekerheid. Daarnaast gaan spaarsystemen ten koste van de solidariteit. Meer in het algemeen betreft dit de afweging tussen het moreel gevaar dat zich bij verzekeren voordoet en verlies aan risicodeling en risicosolidariteit bij verzekeren. Of anders gezegd, de afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid. De vraag daarbij is wel in hoeverre risicosolidariteit bij verzekering van het werkloosheidsrisico gewenst is. Wanneer ex ante duidelijk is dat de ene groep een hoger werkloosheidsrisico heeft dan de andere - in de termen van Jongen en Van Vuren (2008): Guus Geluk, Koos Middenmoot en Piet Pechvogel- subsidiëren de kleine risico’s de grote risico’s. Deze vorm van risicosolidariteit lijkt ongewenst aangezien de verzekerden invloed op hun risico hebben. Bij de autoverzekering vindt een dergelijke risicoverevening plaats via een bonus malus regeling. Daarbij speelt ook, of juist, dat de werkgever mede bepalend is voor het werkloosheidrisico. Vandaar dat het voor de hand ligt dat juist de werkgever via een gerichte premiedifferentiatie een deel van het verzekeringsrisico afdekt. Tussen werknemers met vaste en tijdelijke contracten bestaat zo’n premiedifferentiatie al in de WW.
Een ander mogelijk nadeel is dat werknemers te snel een inefficiënte baan accepteren om niet op hun spaarfonds in te teren of dat ze daarom aan een oude, minder productieve baan vasthouden. Dit is slecht voor een efficiënte macro-economische allocatie en belemmert het proces van structurele verandering, het proces dat juist voor de arbeidsmarkt na corona zoveel aandacht vraagt. Daarom ook stelt onder meer de commissie Borstlap voor om juist in de eerste periode van werkloosheid een hoge uitkering te geven.
Tegenover deze nadelen staat het belangrijke voordeel van de Spaar WW dat deze werknemers prikkelt om tijdig te onderkennen dat de oude baan op de tocht staan en dat beter naar een nieuwe baan kan worden uitgekeken
Vanuit het oogpunt van financiering kan het een nadeel van de Spaar WW zijn dat, niet zoals in de huidige WW-regeling, de uitkeringen direct uit de premies worden betaald. In de huidige WW vindt dus nauwelijks fondsvorming plaats. Zelfs wordt, wanneer premies in een bepaalde periode onvoldoende zijn, dit door de overheid uit algemene middelen bijgelegd (‘fiscalisering’ van de WW). Bij de Spaar WW worden wel individuele potjes opgebouwd, maar ook hier zal de overheid bijspringen wanneer die potjes onvoldoende zijn voor de uitkeringen.
Voordelen Spaar WW
Tegenover deze nadelen staat het belangrijke voordeel van de Spaar WW dat deze werknemers prikkelt om tijdig te onderkennen dat de oude baan op de tocht staan en dat beter naar een nieuwe baan kan worden uitgekeken. Zo stellen de spaarfondsen werknemers in staat zelf te investeren in het op peil houden en uitbreiden van hun menselijk kapitaal. Daarmee vormt de Spaar WW een onderdeel van activerend arbeidsmarktbeleid dat bijdraagt aan wat wel de irrigatiefunctie van de sociale zekerheid wordt genoemd. Zeker in een periode van grote arbeidsmarktdynamiek met veel baanvernietiging, maar ook met veel nieuwe banen, is zo’n goede irrigatiefunctie essentieel. Vandaar dat invoering van een Spaar WW een belangrijke bijdrage kan leveren aan het efficiënt functioneren van de arbeidsmarkt in het post corona tijdperk.
Een andere voorname reden waarom invoering van een Spaar WW in de komende periode opportuun is dat naadloos kan worden aangesloten op het nieuwe pensioenstelsel. Het deel van de spaarfondsen die werkenden bij pensionering overhouden kan dan gestort worden in de pensioenpotjes die tijdens het werkzame leven zijn opgebouwd. Dat biedt aanvulling op het pensioen. Eventueel kan bij de berekening van zowel de WW-premie als de pensioenpremie er rekening mee worden gehouden dat naar verwachting een deel van het individuele spaarfonds bij het pensioen wordt gevoegd. Bovendien kunnen de beleggingen en fiscale behandeling – omkeerregel- van de Spaar WW op dezelfde collectieve wijze als de pensioenbesparingen worden geregeld.
Aanvullende beleidsopties
Invoering van een Spaar WW is verwant aan de recente beleidsaanbevelingen van het Platform de Toekomst van Arbeid (Kalfshoven, 2020) die beogen om de Nederlandse arbeidsmarkt na de coronacrisis nog stootvaster te maken. Het Platform stelt voor dat alle volwassenen in Nederland een ontwikkelbudget krijgen, dat onder meer voor scholing kan worden gebruikt maar ook kan worden ingezet bij een baanwisseling. Daarbij wordt de WW uitkering een springplank naar werk.
De grote arbeidsmarktdynamiek, met veel baanwisselingen, die te voorzien valt voor de post corona periode, maakt invoering van een Spaar WW aantrekkelijk om de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren
Maar in mijn optiek is het nog belangrijker dat werkloosheid en dus een beroep op de spaar WW zoveel mogelijk wordt vermeden. Baanwisselingen zouden liefst vanuit de bestaande baan moeten plaatsvinden waarbij de ontslagtermijn, naar rato van het aantal dienstjaren wordt verlengd. De ontslagvergoeding kan dan voor doorbetaling van het loon worden gebruikt. Alleen wanneer na de opgerekte opslagtermijn toch nog geen nieuwe baan is gevonden, kan het eigen WW spaarfonds worden aangesproken.
Tot slot
De grote arbeidsmarktdynamiek, met veel baanwisselingen, die te voorzien valt voor de post corona periode, maakt invoering van een Spaar WW aantrekkelijk om de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren. Zulke spaarfondsen leiden tot betere prikkels om snel uit de WW te raken of om daar zelfs niet in te komen. Dit biedt een welvaartsvoordeel. Bovendien kan zo’n Spaar WW met individuele spaarpotjes naadloos worden aangesloten op het nieuwe pensioenstelsel in ons land en daarin worden geïntegreerd.
Literatuur
Butter, F.A.G., den (2020a), Pas corona regeling aan om baancreatie niet af te remmen, Me Judice, 14 april 2020.
Butter, F.A.G. den (2020b), Het Nieuwe Werken (na corona), Evolutiegids, 18 september 2020.
Butter, F.A.G. den, en U. Kock, (2000), Meer arbeidsparticipatie met individuele spaarfondsen, Openbare Uitgaven, 32 (5), blz. 200-212.
Centraal Planbureau, (2021), Keuzes in Kaart 2022-2025, publikatie1 maart 2021.
Commissie Regulering van Werk (2020), In wat voor land willen wij werken? Naar een nieuw ontwerp voor de regulering van werk, Eindrapport van de Commissie, 23 januari 2020.
Feldstein, M. en D. Altman (1998), Unemployment insurance savings accounts, NBER Working paper, 6860.
Jongen, E.L.W. (2010), Modelling the Impact of Labour Market Policies in The Netherlands, Tinbergen Research Institute Series no. 482, Thela Thesis.
Jongen, E.L.W. en A. H. van Vuren (2008), Individuele spaarrekeningen voor werkloosheid: mirakel of mythe? CPB Document No 169, September 2008.
Kalfshoven, F. (2020), Naar een schokbestendiger arbeidsmarkt, Investeren in mensen dempt de (corona)crisis, Platform de Toekomst van Arbeid, november 2020. (De Argumentenfabriek).
Kock, U. (2002), Social Benefits and the Flow Approach to the Labour Market, Tinbergen Institute Research Series no. 261, Thela Thesis.
Goudswaard K.P., en H. Nijboer (2008), Sociaal sparen als hervormingsoptie, Economisch Statistische Berichten 93(4535), blz. 294-297.
Orszag, J.M. en D. Snower (1997), Expanding the welfare system: a proposal for reform in: M. Buti, D. Franco en L. Pench (Red.), The Welfare State in Europe - Challenges and Reforms, Publication of the European Communities, Luxembourg, blz. 101-117.
Orszag, J.M. en D. Snower (2002), From Unemployment Benefits to Unemployment Accounts, IZA Discussion Papers No 532.
Zwinkels, W., en P. Rijnsburger (2010), Invloed van verkorting van de maximale WW duur, UWV Kennismemo 10/9, 1 november 2010.