Met de laatste doorrekening bewijst het CPB Nederland, noch zichzelf een dienst

Inleiding

Op 10 oktober publiceerde het Centraal Planbureau (CPB) de ‘doorrekening’ van de partijprogramma’s voor de aankomende verkiezingen. Een dergelijke modelmatige projectie van de effecten van voorgesteld beleid vindt plaats sinds de verkiezingen van 1986, de laatste jaren onder de titel ‘Keuzes in Kaart’. De editie van 2025 is de twaalfde in deze rij.  Het is ook pas sinds het ontstaan van deze vrijwillige traditie dat het CPB een directe, zij het informele rol in zowel het jaarlijkse begrotingsproces als de verkiezingscampagne en de formatie heeft gekregen. Het is een dienstverlening, maar wel één met politieke impact.

Het gegeven dat de traditie van doorrekeningen ontstond in reactie op de economische en budgettaire crisis van de vroege jaren tachtig illustreert ook direct wat het kerndoel daarvan is: ze moeten er toe bijdragen om voorstellen concreet en vergelijkbaar te maken, maar bovenal voorkomen dat politici gratis bier schenken of bij het adresseren van problemen kool en geit sparen: het is een disciplineringsmechanisme dat de politiek aan de mast bindt.

In de huidige versie van de doorrekeningen zijn die eerder schadelijk dan bevorderlijk voor de formulering van goed economisch beleid en de welvaart.

Kritiek op die cijferoefening is er daarbij sinds het begin. Deels is die onvermijdelijk, omdat er plussen en minnen worden uitgedeeld en er een politiek belang is om die te benadrukken of juist te relativeren. Dat neemt niet weg dat de disciplinerende werking staat of valt met de vraag of de door het CPB gehanteerde methodiek vanuit politiek, beleid en wetenschap als evenwichtig, realistisch en theoretisch verantwoord wordt ervaren. Vanuit dit perspectief menen we dat het CPB zowel de Nederlandse politiek als zichzelf met de laatste versie geen dienst heeft bewezen. In de huidige versie van de doorrekeningen zijn die eerder schadelijk dan bevorderlijk voor de formulering van goed economisch beleid en de welvaart. Daarvoor zijn vier redenen aan te voeren.

Sterke stimulans bestedingsimpulsen

Ten eerste, wie de tabellen of de meer toegankelijke infographics van de laatste Keuzes in Kaart bekijkt ziet in één oogopslag dat de uitkomsten met betrekking tot beleidseffecten en welvaartsgroei nog altijd sterk worden gestuurd door bestedingsimpulsen. Als het effect daarvan werkelijk beklijvend zou zijn, zouden de Nederlandse economie en de budgettaire ruimte er nu heel anders voor staan. Sinds de eeuwwisseling zijn de collectieve uitgaven als aandeel van het bbp niet langer gedaald, zoals in de periode daarvoor. De reële uitgaven per hoofd zijn zelfs met de helft toegenomen. Intussen is de inkomensgroei teruggelopen van ruim boven de 3 procent per jaar naar een niveau dat ook in de ramingen op lange termijn niet meer boven de 2 uitkomt, met een onderliggende productiviteitsgroei die richting nul beweegt.

Probleem hier is dat tegenover hogere uitgaven ook hogere lasten staan. Het CPB slaagt er niet in om de consequenties daarvan op evenwichtige wijze mee te nemen, terwijl de effecten op inhoud tegen elkaar zouden moeten worden afgewogen. Daarbij draait het ten eerste om de opbrengst van voorstellen voor hogere lasten. In 2023 bekritiseerde Bas Jacobs al het feit dat het CPB de voorgespiegelde opbrengsten van voorstellen voor een verhoging van de vennootschapsbelasting (vpb) en het tarief in box 3 zonder reserves inboekte terwijl de marginale tarieven in de vpb als gevolg de voorgestelde ingrepen tot boven de 90 procent zouden oplopen.

Daar waar rechtse partijen om de structurele problemen bij de belastingen op vermogen heen lopen, wordt links van het midden nu nog breder ingezet op vermogensbelasting en een verhoging van de tarieven in de vpb.

Diezelfde kritiek treft de huidige oefening. En opnieuw heeft Jacobs zowel de inhoud van die voorstellen als de doorrekening ervan recent bekritiseerd.[1] Daar waar rechtse partijen om de structurele problemen bij de belastingen op vermogen heen lopen, wordt links van het midden nu nog breder ingezet op vermogensbelasting en een verhoging van de tarieven in de vpb. Daarbij wordt door het CPB tot op zekere hoogte en op tamelijke arbitraire wijze rekening gehouden met eerste orde effecten, dat wil zeggen met het directe effect van tariefswijzigingen op de belastingbasis.[2] Maar die gedragseffecten lijken onderschat, zijn niet lineair en lastig te schatten. Er kunnen zich kantelpunten voordoen, waarbij maatregelen of (veel) minder opleveren dan verwacht of zelfs contraproductief blijken.

Het andere aspect van effecten aan de lastenzijde betreft arbeidsaanbod en accumulatie, innovatie en ondernemen. Economen hebben bij het modelleren van het laatste nog minder vaste grond onder de voeten dan bij bestedingen – lees bijvoorbeeld het werk van Nobelprijs winnaar Joel Mokyr (1992) om te begrijpen waarom. Dat wil echter niet zeggen dat het, met de nodige terughoudendheid ten aanzien van de exactheid, niet beter zou kunnen. Beginnend met onder meer werk van Alesina en Perotti (1995) is er een brede literatuur opgebouwd, opnieuw beïnvloed door de relatie tussen beleid en de crisis van de jaren tachtig, die deze effecten voor open economieën met heterogene belangen door budgettaire herverdeling modelleert en toetst.

Een illustratie van dit alles bieden recente ontwikkelingen in het VK. Verhoging (binnen een totaalpakket van 40 miljard pond) van de capital gains tax, de erfenisbelasting en het non-domiciled tax regime door Chancellor Rachel Reeves heeft door de achterblijvende opbrengst niet alleen een gat geslagen in de begroting, maar ook een exodus van bedrijven en kapitaalbezitters op gang gebracht - en een rem op de investeringen gezet. Op basis van die ontwikkelingen blijft de geraamde opbrengst van de lastenverhogingen per 2027/8 nu een kwart tot ruim 40 procent achter bij de nominale verwachting, heeft het Office for Budget Responsibility de groeiraming voor 2026 deels als gevolg van de effecten op investeringen verlaagd, en waarschuwt het Institute for Fiscal Studies dat verdere verhoging tot verhoudingsgewijs grotere verliezen zal leiden als tot nu geraamd als de exodus aanhoudt.

Horizon doorrekening

De tweede reden waarom de methodologie van Keuzes in Kaart herziening behoeft betreft het gegeven dat het CPB beleidseffecten slechts modelleert en doorrekent voor de jaren van de (maximale) volgende kabinetsperiode. Dat lokt niet alleen strategisch politiek gedrag uit, maar kent ook inhoudelijke bezwaren. Al langer wordt daarbij gewezen op het ontbreken van een waardering van de investeringseffecten van uitgaven aan onder meer onderwijs. Uit de aard van de hiervoor geschetste gedragseffecten van fiscaal beleid volgt dat ook die een structurele doorwerking hebben op de welvaartsontwikkeling.

De consequentie van deze afkapping van de tijdshorizon wordt direct duidelijk waar de doorrekening wel ingaat op de lange termijn, namelijk bij het effect van beleid op het houdbaarheidssaldo. Geen van de partijen komt daarbij aan de afremming van de uitgavengroei met ten minste 7 miljard, waarvan de Studiegroep Begrotingsruimte voorrekende dat die door vastliggende verplichtingen en het niveau van de welvaartsgroei noodzakelijk is om de houdbaarheid te garanderen – en dat zonder de laatste voorgenomen verhoging van de Defensie uitgaven tot 5% bbp.

Zoals het CPB zelf eerder ook aangaf in relatie tot de discussie over onderwijseffecten, kan de oplossing hier niet zijn dat het pretendeert met een bruikbare betrouwbaarheid lange termijn effecten te kunnen modelleren. De hele doorrekenexercitie verwordt dan nog meer tot een papieren werkelijkheid. De benadering die evenwichtigheid in de waardering van het budgettair beleid over de tijd borgt is wat ons betreft hier om de doorrekening te beperken tot een analyse op hoofdlijnen voor de komende kabinetsperiode, aangevuld met scenario’s voor de langere termijn. Een dergelijke opstelling zou het CPB ook voor partijen ex ante kunnen maken, die daar dan voor het opstellen van hun financiële programma gebruik van maken.

Ogenschijnlijk detailniveau

Het derde kritiekpunt betreft de pretentie van het detailniveau waarop het CPB voorstellen doorrekent. Berucht uit het verleden zijn de statische koopkrachtplaatjes tot op de 0,1%. Deze plaatjes spelen, ondanks het gebleken tekortschietend begrip van dynamische effecten dat hiermee gevoed wordt en de daartoe inmiddels toegevoegde disclaimer, nog altijd een rol in het politieke debat.

Berucht uit het verleden zijn de statische koopkrachtplaatjes tot op de 0,1%. Deze plaatjes spelen, ondanks het gebleken tekortschietend begrip van dynamische effecten dat hiermee gevoed wordt en de daartoe inmiddels toegevoegde disclaimer, nog altijd een rol in het politieke debat.

Inmiddels is deze pretentie onder invloed van de politiek echter verschoven naar terreinen als ongelijkheid en ‘klimaat’, dat door nationaal beleid in strikte zin uiteraard volstrekt niet wordt beïnvloed - bedoeld worden variabelen als uitstoot en verbruik. Die pretentie veronderstelt een trefzekerheid van de ramingen op hoofdlijnen, waardoor deze uitkomsten in belangrijke mate worden gestuurd, die het CPB nooit heeft bereikt - en ook niet zal bereiken. Dat maakt het tot een papieren werkelijkheid die partijen een valse belofte van sturing verschaft.

Veronachtzaming macro-economische context

Hoewel versterkt relevant is al het voorgaande niet nieuw. Onze belangrijkste, vierde, bedenking bij de laatste doorrekening betreft het feit dat die de schaarste aan mensen, ruimte en overige reële middelen die de Nederlandse economie sinds enige jaren kenmerkt niet internaliseert. De breed gedeelde opvatting onder economen is dat de Nederlandse politiek in die situatie keuzes moet maken in plaats van beleidswensen stapelen: prioritering is de voorwaarde geworden voor de feitelijke uitvoerbaarheid van beleid. Maar daar waar bijvoorbeeld de Inspecteur-Generaal van de Arbeidsinspectie benadrukt dat er sprake is van een “historische arbeidskrapte”, de WRR stelt dat het maken van keuzes in de zorg nodig is om de toegang daartoe overeind te houden en er al enige jaren sprake is van een relatief hoge inflatie, schuift het CPB de relevantie daarvan voor de doorrekeningen van zich af.[3] Het meldt in de inleiding dat niet in alle gevallen maatregelen tegelijk uitvoerbaar zijn en er ook maatregelen zijn die onuitvoerbaar zijn. Toch heeft het die doorgerekend. Het maakt zich er daarbij van af door te waarschuwen dat de uitkomsten niet gezien mogen worden als ramingen, maar vooral een vergelijkingsbasis zijn voor waar partijen begrotingsmiddelen aan willen besteden.

Dat leidt ten eerste tot een onvolkomen analyse in een situatie waarbij bijvoorbeeld arbeidsmarktkrapte op grond van de demografische transitie een structureel fenomeen is. Maar bovenal trekken partijen en de media zich van deze disclaimer uiteraard niets aan. En dus wordt de politiek niet geremd in de accumulatie van beleid: van klimaat tot bestaanszekerheid en defensie.

Slot

In combinatie leiden de vier beschreven aspecten, nadruk op uitgaveneffecten, een discrete tijdshorizon, de pretentie van detailschattingen en veronachtzaming van de macro-economische context waarin beleid tot stand moet komen tot een prikkel voor interventionistisch beleid: een exercitie die ruimte geeft aan datgene wat Hayek in zijn Nobelprijsrede samenvatte als “the pretence of knowledge”. Een dergelijk ‘wetenschappelijk’ stempel van goedkeuring nodigt uit tot een overheid die ongeremd doelen stelt: voor klimaat, natuur, inkomensverdeling, armoede, vermogensverdeling, te bouwen woningen, koopkrachtontwikkeling en defensie-uitgaven. Dit beleidsparadigma van een ongeremde sturingspretentie heeft er mede toe geleid dat de Nederlandse economie op slot zit en het vertrouwen in de politiek op een dieptepunt staat omdat die niet levert. Het CPB geeft aan dat er rond 1800 maatregelen zijn ingediend en er daadwerkelijk meer dan 1100 voorstellen zijn doorgerekend.

Een dergelijk ‘wetenschappelijk’ stempel van goedkeuring nodigt uit tot een overheid die ongeremd doelen stelt. Dit beleidsparadigma van een ongeremde sturingspretentie heeft er mede toe geleid dat de Nederlandse economie op slot zit.

Dat alleen al geeft aan dat politici er toe gestimuleerd worden om maatregelen zo te formuleren dat ze in het model de beste uitkomsten geven. Onder meer Pieter Omtzigt heeft daar terechte kritiek op geleverd en voorbeelden van gegeven. Ook leidt het er toe dat partijen “gedwongen” worden om maatregelen uit hun verkiezingsprogramma aan te passen om ze te kunnen doorrekenen. Dat leidt vervolgens in het publieke debat tot verwarring, beschuldigingen van manipulatie en onhelderheid over wat partijen echt van plan zijn.

Op deze wijze drijft het instrument van de doorrekeningen weg van zijn disciplinerende doel. Het vormt niet langer een hulpmiddel om de Nederlandse economische politiek te dwingen tot keuzes en bescheidenheid, maar is verworden tot onderdeel van het probleem. Het houdt een politieke economie overeind die eerder het ontwijken dan het maken van keuzes bevordert en verschaft partijen een schild van wetenschappelijke pretentie om achter te schuilen. Daarmee definieert Keuzes in Kaart in feite het politiek-budgettair speelveld op een wijze die uitnodigt tot falend beleid en een toenemend verlies aan vertrouwen in de politiek omdat die niet kan waarmaken wat wordt beloofd.

Met dat alles vertoont de positie waarin het CPB zich bevindt gelijkenissen met die aan de vooravond van de crisis van de jaren tachtig. Pas onder invloed van die crisis ging het CPB over tot het integreren van inzichten in de oorzaken daarvan zoals Den Hartog en Tjan die in interne memo’s al vanaf 1974 op papier zetten, maar die in de modelramingen tot dan geen rol speelden. Daarmee verschafte het de politiek naar de kiezer een excuus voor voortzetting van een onhoudbaar budgettair beleid.

Hoewel de politieke partijen anders bezweren, ligt het alleen al op basis van de noodzaak voor een veel-partijenkabinet voor de hand dat de formatie ook deze keer de nodige tijd zal duren. Het is wenselijk dat het CPB die periode gebruikt om, voor de totstandkoming van een regeerakkoord, de analytische basis van de doorrekeningen te versterken. Dat geldt met name het internaliseren van reële schaarsten en de daadwerkelijke budgettaire effecten en doorwerking van hogere lasten die, gezien de partijprogramma’s, onvermijdelijk lijken. Nog beter zou het zijn als het zich bij de invulling van zijn ramings- en doorrekeningstaak vergaand zou beperken tot budgettaire hoofdlijnen. Het zou daarmee in dit opzicht meer gaan lijken op een begrotingsbureau zoals dat ook elders bestaat. Zoals de zaken er nu voor staan werkt de doorrekening van het CPB niet langer als een waarborg tegen gratis bier, maar als een sanctionering daarvan.

Voetnoten

Referenties

Mokyr, The Lever of Riches. Technological Creativity and Economic Progress, Oxford University Press 1992; A Culture of Growth. The Origins of the Modern Economy, Princeton University Press 2018.

Alesina, A. en R. Perotti (1995), ‘Taxation and Redistribution in an Open Economy’, European Economic Review, Vol. 39 (5); ‘The Welfare State and Competitiveness’, American Economic Review, Vol. 87 (5). Ander voorbeeld is het werk van Persson en Tabellini. Vgl. ‘Growth, distribution and Politics’, in: Cukierman et al., The Political Economy of Business Cycles and Growth, MIT Press 1992.