Moeten we door bevolkingsgroei meer investeren in publieke goederen?

Toerekening van overheidsuitgaven

Wie geïnteresseerd is in toerekening van overheidsuitgaven aan individuele ingezetenen loopt onvermijdelijk aan tegen de twistappel van publieke goederen. Wij liepen er tegen aan in een project over het effect van immigranten op de overheidsfinanciën (Van de Beek et al, 2023), waarbij er kritiek kwam over het omslaan van additionele publieke kosten per extra immigrant (Gunning et al, 2025). De door ons gebruikte methode is weliswaar gebruikelijk in de internationale literatuur, dat is methode van de critici, het negeren van de kosten, óók.

Tussen 1970 en 2025 groeide de bevolking met 5 miljoen personen. Het is lastig voorstelbaar dat een dergelijke bevolkingsuitbreiding in het geheel geen effect zou hebben op de (beschikbaarheid van) publieke voorzieningen. Dit artikel biedt een nadere bezinning op de adequate toerekening van uitgaven aan publieke voorzieningen aan de toename van de bevolking. De analyse gaat alleen over bevolkingsomvang en niet over heterogeniteit. In die zin is het niet relevant of bevolkingsgroei al dan niet wordt veroorzaakt door immigratie.

Toerekening in de literatuur

De behandeling van publieke goederen in de literatuur over de fiscale effecten van bevolkingsgroei kent dus twee varianten: negeren of  toerekenen volgens uitgaven per hoofd.

Negeren is gebaseerd op de definitie van publiek goed als niet-rivaliserend: hoe groot de bevolking ook moge worden, bewoners ervaren geen hinder in  genietingen van het goed. Het gebruik van het goed door de een, vermindert niet de beschikbaarheid van het goed voor de ander. Dat is nogal een theoretische veronderstelling. 

Omslaan per hoofd kan worden gebaseerd op de veronderstelling dat bij groeiend inwonertal additionele uitgaven aan de publieke voorziening noodzakelijk zijn om het kwaliteitsniveau van die voorziening te handhaven. De noodzakelijke uitbreiding wordt dan beprijsd met waargenomen uitgaven per hoofd, daarmee impliciet een lineaire kostenfunctie veronderstellend.

Twee manieren van normeren

Je kunt niet simpelweg de uitgaven aan publieke voorzieningen toerekenen aan  omvang of samenstelling van de bevolking. Twee regels voor normering dienen zich aan. Eén regel is handhaven van de kwaliteit van de voorziening. Zo zou je de kans op overstromingen in laag gelegen polders constant houden. Een tweede optie is het handhaven van een optimale voorziening, volgens de regel van Samuelson, met als bijbehorende veronderstelling dat in de uitgangssituatie daaraan is voldaan. De twee normeringen hebben niet dezelfde implicaties.

De norm van constante kwaliteit, samen met de conditie van ongelimiteerde consumptieve overvloed, impliceert dat je bij bevolkingsgroei niet extra hoeft te investeren. Consumptie is niet-rivaliserend, waarmee de kwaliteit van de voorziening op peil blijft. Ongeacht hoeveel mensen er achter een dijk wonen, hun veiligheid blijft hetzelfde. Dit is een relatief  eenvoudige benadering.

Hantering van de karakteristiek “publiek goed” als eenduidig begrip [...] is te simpel [...] Er is nauwelijks een voorziening denkbaar die, eenmalig geïnstalleerd, elke denkbare bevolkingsomvang op constant kwaliteitsniveau kan bedienen. 

De Samuelson conditie houdt in dat voorziening met een publiek goed welvaartstheoretisch optimaal is op het niveau waar de gesommeerde marginale baten over de bevolking gelijk zijn aan de marginale kosten[1]. Wanneer een publieke voorziening nog niet bestaat, kun je die instellen op optimaal niveau, in dat geval bij gelijkheid van de gesommeerde marginale baten aan de volledige installatiekosten.[2] Als de voorziening er eenmaal is, zijn de marginale kosten nihil, iedereen kan kosteloos meegenieten. Uitbreiding van de bevolking verhoogt de som van de marginale baten.

De Samuelson conditie is duidelijk niet opgesteld voor het geval dat marginale kosten altijd nul zijn. Het impliceert dat bij toenemende bevolkingsomvang de publieke voorziening moet worden uitgebreid, simpelweg omdat er meer marginale baten zijn te sommeren. Bij een toegenomen inwonertal is de Samuelson-optimale dijkhoogte hoger (en daarmee de overstromingskans lager) omdat er meer marginale baten zijn (meer mensen worden beschermd door de dijk), en gaan de uitgaven van de collectiviteit omhoog.

Als voor elke inwoner de welvaart ontleend aan de publieke voorziening altijd onafhankelijk is van het aantal inwoners heeft de groei van de bevolking geen welvaartseffect. Als non-rivaliteit wel wordt aangetast door de komst van de nieuwe inwoners, omdat congestie optreedt, zijn er twee mogelijkheden. Als alle inwoners identieke gevolgen ondervinden (zelfde kans om door congestie te worden gehinderd, zelfde welvaartsverlies) kan het welvaartsverlies worden opgevangen door adequate aanpassing van de publieke voorziening. Als niet alle inwoners identiek worden getroffen is constant houden van ieders welvaart niet mogelijk.

Een aanzet tot classificatie

Hantering van de karakteristiek “publiek goed” als eenduidig begrip (eenmalige keuze van voorzieningsniveau, niet of slecht deelbaar, nimmer rivaliserend, nooit uitsluitbaar) is te simpel. De uitgebreidere versie van dit artikel bevat casuïstiek van gangbare publieke voorzieningen die niet aan deze  karakteristiek  voldoen. Er is nauwelijks een voorziening denkbaar die, eenmalig geïnstalleerd, elke denkbare bevolkingsomvang op constant kwaliteitsniveau kan bedienen. Op basis van die casuïstiek is een suggestie ontwikkeld voor een mogelijke classificering in 3 typen.

Zuiver publiek goed

Een zuiver publiek goed is nooit rivaliserend, nooit uitsluitbaar. Als prototype kan het koningschap gelden. Maar alleen de ceremoniële rol is onafhankelijk van bevolkingsomvang. Bestuurlijke en diplomatieke taken vragen om staf die wel afhankelijk is van bevolkingsomvang. Andere voorbeelden zijn een zeedijk, delen van defensie (zoals overhead), wetgeving, marktregulering, radio en televisie per zendinstallatie (niet per kabel).

Bij bespreking van dit geval wordt er meestal van uitgegaan dat de voorziening al bestaat, geïnstalleerd bij enige bevolkingsomvang lager dan voor de bevolkingsgroei. Marginale kosten zijn dan nul. Negeren van de uitgaven aan die voorziening is in deze situatie correct.  

Stapsgewijs congestief publiek goed

De voorziening is niet uitsluitbaar, niet rivaliserend over grote bevolkingsrange, congestie komt sprongsgewijs met bevolkingsomvang. Voorbeelden zijnopenbaar bestuur (inspectie onderwijs) en openbare orde op nationaal niveau (Ministerie van Justitie).

In dit geval ontstaat bij een bepaalde bevolkingsomvang congestie, wordt de  voorziening rivaliserend. Blijft de bevolking na de onderzochte toename onder de congestiegrens, dan is dit geval identiek aan het voorgaande: marginale kosten nul, bij omslaan naar hoofd is sprake van overschatting. Op het punt waar de congestie tot uitbreiding van de voorziening noopt, zijn de marginale kosten gelijk aan de kosten van de uitbreiding: aanpassing van de capaciteit of creatie van een extra voorziening (meer personeel en kantoorruimte voor de Hoge Raad). Na de aanpassing zijn de marginale kosten weer nul.

De marginale kosten van de bevolkingsgroei, voor de hele bevolkingstoename, zijn correct geschat met uitgaven per hoofd als de marginale kosten per hoofd van de bevolkingsgroei gelijk zijn aan de gemiddelde kosten bij de nieuwe bevolkingsomvang.[3] Er ontstaat dus een schattingsfout in toerekening met gemiddelde kosten van de voorziening in de mate waarin gemiddelde kosten per  hoofd van de uitbreiding daarvan afwijken, maar het is de beste benadering.

Lokaal publiek goed

Voor een lokaal publiek goed is straatverlichting een voorbeeld. Andere voorbeelden: binnenlandse dijken, openbare orde en veiligheid, rechtspleging (lagere rechtbanken).

Het aantal zuiver publieke voorzieningen, met ongelimiteerde non-rivaliteit, is beperkt. Daarom poneer ik dat benadering van de kosten van publieke voorzieningen op basis van proportionaliteit met bevolkingsomvang voorlopig een betere (maar niet perfecte) benadering is dan negeren van die voorzieningen.

Voor een lokaal publiek goed (regionaal politiedistrict, regionale rechtbank, lokaal openbaar bestuur) geldt voor dat lokale niveau (gemeente, provincie,  district) de analyse zoals voor een publiek of stapsgewijs congestief publiek goed, al naar gelang de voorziening. Maar bevolkingsgroei kan ook nieuwe locaties vergen. Nieuw land met nieuwe dijken, nieuwe woonwijken met nieuwe straatverlichtingen, etc. Zou bevolkingsuitbreiding resulteren in replicaties van gemiddelde gemeenschappen dan zouden uitgaven aan lokale publieke voorzieningen punten zijn op een lijn van proportionaliteit met bevolkingsomvang. Toerekening op basis van gemiddelde kosten per hoofd kan dan een goede benadering zijn.   

Conclusies

Uitbreiding van de bevolking met 5 miljoen inwoners is geen marginale ontwikkeling. Schatten van de noodzakelijke additionele uitgaven aan publieke voorzieningen is  belangrijk. We moeten een norm kiezen voor de noodzakelijke aanpassing van de publieke voorzieningen en vaststellen waar non-rivaliteit eindigt en congestie begint. We weten op dit moment nog weinig van de kostenfunctie van publieke voorzieningen.

Bepaling van kostenfuncties is niet eenvoudig omdat een publieke voorziening kan variëren in diverse dimensies. Zo kan een dijk goedkoper bescherming bieden als deze ook een verkeersfunctie heeft. Het aantal zuiver publieke voorzieningen, met ongelimiteerde non-rivaliteit (marginale kosten nul bij elke bevolkingsomvang), is beperkt. Daarom poneer ik dat benadering van de kosten van publieke voorzieningen op basis van proportionaliteit met bevolkingsomvang voorlopig een betere (maar niet perfecte) benadering is dan negeren van die voorzieningen. Stapsgewijs congestieve en lokale publieke goederen zullen veel frequenter voorkomen en dan kan hoofdelijk omslaan in veel gevallen ook een betere benadering zijn dan volledig negeren.

Aanzet tot empirie

Berekening van noodzakelijke uitgaven aan publieke goederen om bij bevolkingstoename een norm voor wenselijk niveau van de publieke voorzieningen te handhaven is niet eenvoudig. Constante kwaliteit en Samuelson conditie zijn niet direct eenvoudig empirisch te implementeren. Maar enige verkenning van mogelijke uitkomsten is wel mogelijk.

De uitgaven aan publieke goederen zijn nominaal met 27% gestegen tussen 1995 en 2015, maar in reële termen met 22% gedaald. De bevolkingsomvang nam in deze periode met 9% toe. Er zijn diverse indicaties dat de kwaliteit van publieke dienstverlening gedaald is, zoals bijvoorbeeld de achterstand bij defensie, de toeslagenaffaire, de schadeafwikkeling in Groningen, problemen met ICT bij de politie, gebrek aan gevangeniscapaciteit en de problemen in de jeugdzorg.

Goed onderzoek naar de kosten van publieke voorzieningen bij bevolkingsgroei conditioneel op adequate normering van de voorzieningen wordt daarmee niet eenvoudiger. Maar a priori is het zeker denkbaar dat de uitgaven aan publieke voorzieningen in 2015 onvoldoende waren om de kwaliteit van 1995 te handhaven. Dat kan tot een onderschatting leiden van het effect van bevolkingsomvang op de kosten van publieke voorzieningen: de kosten van bevolkingsgroei kunnen ook de gedaante aannemen van kwaliteitsdaling in de publieke voorzieningen. Meer empirisch onderzoek moet hier tot beter inzicht leiden.

Dit artikel is geïnspireerd door kritiek van onder andere Jan Willem Gunning op onze behandeling van publieke goederen in Van de Beek et al (2021). Dank ook aan Harrie Verbon voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel. Zie de website van de auteur voor een meer gedetailleerde analyse.

Voetnoten

Referenties

Jan van de Beek, Hans Roodenburg, Joop Hartog en Gerrit Kreffer (2021), Grenzeloze Verzorgingsstaat, De Gevolgen van Immigratie voor de Overheidsfinanciën. Tweede, herziene  druk 2023.

Jan Willem Gunning, Casper de Vries en Alexander Rinnooy Kan, Baseer een nieuw migratiebeleid liever op feiten, Financieel Dagblad, 16 oktober 2025.