Partijen langs de meetlat: inkomstenbelasting en toeslagen

Inleiding

Het stelsel voor inkomstenbelasting en toeslagen krijgt, onder andere vanwege de kinderopvangtoeslagaffaire, de nodige aandacht. Het is dan ook een belangrijk onderdeel van de huidige coalitieonderhandelingen. De partijprogramma’s geven een goed beeld van wat partijen willen op dit punt.

In deze studie definiëren we eerst wat een optimaal belastingstelsel is, waarna we het huidige stelsel langs die meetlat leggen. Daarna laten we zien in hoeverre de tien doorgerekende programma’s de score verbeteren of verslechteren.

Het CPB heeft tien programma’s doorgerekend. Dat biedt mogelijkheden om programma’s goed te analyseren, omdat beleidskeuzes worden geconcretiseerd en gekwantificeerd. Dus niet: “de belastingen voor groep X gaan omlaag”, maar: “belastingtarief Y gaat omlaag van A naar B procent”. In deze studie definiëren we eerst wat een optimaal belastingstelsel is, waarna we het huidige stelsel langs die meetlat leggen. Daarna laten we zien in hoeverre de tien doorgerekende programma’s de score verbeteren of verslechteren. We beperken ons hierbij tot het toeslagensysteem en de inkomstenbelasting, en daarbinnen vooral tot box 1, inkomen uit werk en woning[1]. Tot slot kijken we op basis van de resultaten vooruit naar de formatie van een nieuw kabinet.

Het optimale belastingstelsel

Voor we de programma’s analyseren, maken we eerst de meetlat. Wat maakt een belastingstelsel optimaal? Er is een uitgebreide economische literatuur over hoe dit eruit ziet. Een fameus Engels project onder leiding van James Mirrlees (de Mirrlees Review) bevat met bijna 2000 pagina’s ongetwijfeld de meest uitgebreide analyse. Specifiek voor de Nederlandse situatie is er in 2019 nog een boek uitgekomen onder redactie van Sijbren Cnossen en Bas Jacobs waarin diverse experts hun licht laten schijnen over het huidige stelsel en mogelijke verbeteringen.

Cnossen en Jacobs komen in hun inleiding tot drie criteria voor een optimaal belastingstelsel: doelmatigheid, neutraliteit en eenvoud en transparantie.

Doelmatigheid

Een belastingstelsel is doelmatig wanneer het de beoogde belastingopbrengsten en (on)gelijkheid bewerkstelligt met zo weinig mogelijk verstorende economische effecten, zoals lagere arbeidsparticipatie, onderinvesteringen in onderwijs (inclusief bij- en omscholing) en effecten op beroepskeuzes. Dit geldt ongeacht de politieke voorkeuren van een partij. Er is binnen het optimale stelsel altijd ruimte om de tarieven zo in te stellen dat de politieke wensen tot uitdrukking komen.

Een doelmatig belastingstelsel voor de inkomstenbelasting houdt de belastinggrondslag zo groot mogelijk via beperkte heffingskortingen en aftrekposten, zodat tarieven niet onnodig hoog zijn. Ook is een marginaal tarief boven de 100% altijd onwenselijk. Dit lijkt triviaal, maar we zien later dat sommige mensen hier momenteel erg dichtbij zitten.

Een doelmatig belastingstelsel voor de inkomstenbelasting houdt de belastinggrondslag zo groot mogelijk via beperkte heffingskortingen en aftrekposten, zodat tarieven niet onnodig hoog zijn.

Ten derde vormen de marginale tarieven in het optimale stelsel, afgezet tegen het inkomen, een U-vorm. Figuur 1 geeft hiervan een schematische weergave. Een hoog tarief bij lage inkomens lijkt contra-intuïtief, maar bedenk dat het gaat hier om het marginale tarief. Het marginale tarief is het tarief dat iemand betaalt over elke extra euro inkomen. Het gemiddelde tarief moet daar juist laag zijn of zelfs negatief, afhankelijk van de politieke voorkeur. Dit kan bijvoorbeeld via een uitkeerbare heffingskorting. Deze belastingkortingen worden richting het modale inkomen afgebouwd, waardoor de marginale tarieven in dat traject (erg) hoog zijn. Deze snelle afbouw is essentieel omdat de kortingen onnodig duur worden.

Figuur 1 De marginale tarieven afgezet tegen het inkomen vormen een U-vorm (schematisch)

Neutraliteit

Een belastingstelsel is neutraal wanneer gelijksoortig inkomen gelijk wordt belast. Een zzp-er die hetzelfde werk doet als een werknemer moet dus met dezelfde belastingtarieven te maken hebben. Het ondernemersrisico van de zzp-er moet tot uiting komen in een hoger brutoloon, niet in lagere belastingtarieven.

Ook dient een huishouden met één werkende gelijk te worden behandeld als een huishouden met twee werkenden. Een belastingstelsel scoort slecht op neutraliteit wanneer er bijvoorbeeld mogelijkheden zijn om inkomen te verschuiven naar een potje waarover een relatief laag tarief betaald moet worden.

Eenvoud en transparantie

Een belastingstelsel is eenvoudig en transparant wanneer belastingbetalers begrijpen waarover en hoeveel belasting ze betalen. Dit betekent een laag aantal aftrekposten, heldere effectieve belastingtarieven en zo min mogelijk overige regels en uitzonderingen. Wanneer een stelsel hier niet aan voldoet leidt dat bijvoorbeeld tot hoge uitvoeringskosten of ongewenste uitkomsten.

Het huidige stelsel langs de meetlat

We laten hieronder zien dat het huidige stelsel slecht scoort op alle drie criteria[2]. De score loopt van  -- tot ++. We gaan in sneltreinvaart door het huidige stelsel heen. De analyse is dus niet uitputtend, maar behandelt de belangrijkste tekortkomingen.

Doelmatigheid

(score --)

De belastinggrondslag wordt in het huidige stelsel sterk uitgehold door een veelheid aan aftrekposten en heffingskortingen. Bekende aftrekposten zijn de hypotheekrenteaftrek en de pensioenpremieaftrek. Maar er is ook een persoonsgebonden aftrek voor zorg, studie en giften, een aftrek voor OV-reiskosten en een aftrek voor lijfrentepremies. Er bestaan verder momenteel maar liefst negen heffingskortingen, waarvan de algemene heffingskorting en arbeidskorting de grootste en bekendste zijn. Die twee hebben overigens wel een belangrijke functie om de gewenste U-vorm te bewerkstelligen en om de armoedeval te beperken.

Ten opzichte van een optimale U-vorm blijft de marginale druk te lang laag en is deze juist te hoog voor de middeninkomens. De ministeries van Sociale Zaken en Financiën hebben de marginale druk[3] in 2019 op een rijtje gezet. Hun analyse laat zien dat de marginale druk tot 25.000 euro relatief laag is, en daarna gemiddeld tussen de 50% en 60% blijft liggen (zie figuur 2). Een veel uitgebreidere analyse is gemaakt door Egbert Jongen in het boek van Cnossen en Jacobs (pagina 166-177).

Figuur 2 Marginale druk naar inkomen in 2021 heeft geen U-vorm

Bron: Ministeries van Sociale Zaken en Financiën.

Neutraliteit

(score -)

Het huidige belastingstelsel is op een aantal punten niet neutraal.[4] Alleenverdieners in een huishoudens worden anders behandeld dan tweeverdieners[5]: een alleenverdiener die 60.000 euro verdient, betaalt meer belasting dan tweeverdieners die bijvoorbeeld allebei 30.000 euro verdienen. Dit komt doordat inkomens in het progressief belastingsysteem op persoonlijk niveau worden belast (in tegenstelling tot toeslagen), tweeverdieners allebei recht hebben op heffingskortingen en de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) een forse belastingkorting aan de minstverdienende tweeverdiener geeft wanneer er een kind onder de 12 jaar in het huishouden is.

Werknemers worden anders belast dan zelfstandigen zonder personeel (zzp-ers)[6]. In veel gevallen verrichten deze vergelijkbaar werk, maar de zzp-er heeft recht op diverse aftrekposten. Hierdoor komt zowel de marginale als gemiddelde belastingdruk voor vrijwel alle inkomens lager uit voor zelfstandigen dan voor werknemers.

Tot slot is een deel van het belastingstelsel leeftijdsafhankelijk. Zo betalen AOW-gerechtigden geen AOW-premie (ook niet als ze werken), mogen mensen geboren voor 1963 de algemene heffingskorting nog wel overdragen naar hun partner bij weinig of geen inkomen en komen mensen geboren vóór 1946 pas later in een hoger belastingtarief terecht. Ook bestaat er een ouderenkorting voor mensen ouder dan de AOW-leeftijd. Aan de andere kant is de arbeidskorting lager voor mensen ouder dan de AOW-leeftijd.

Eenvoud en transparantie

(score --)

Dit is mogelijk de grootste tekortkoming aan het huidige stelsel. Het is voor een individu nauwelijks te begrijpen hoeveel één euro extra bruto verdienen daadwerkelijk oplevert. De belastingtarieven zelf zijn nog wel overzichtelijk. Daar staat echter tegenover dat zowel de diverse heffingskortingen als toeslagen ieder hun eigen opbouw- en afbouwtraject hebben (Koot en Gielen, 2019). Het is onwenselijk dat iemand die mogelijk meer wil gaan werken alleen met heel veel moeite kan achterhalen wat dat onder de streep oplevert. Zeker als dat de reden is om het uiteindelijk niet te doen.

Verkiezingsprogramma’s langs de meetlat

In hoeverre verbeteren de tien doorgerekende politieke partijen het belastingstelsel? En komen we in de buurt van het optimale stelsel of zijn er slechts marginale verbeteringen? Om daar achter te komen, bepalen we per belastingmaatregel in Keuzes in Kaart of deze een grote of kleine vooruitgang of achteruitgang is. Het resultaat staat in tabel 1, 2 en 3 (zie 'Downloads', red.). Groene maatregelen zijn een stap vooruit en rode maatregelen zijn een stap achteruit. Dikgedrukte maatregelen hebben een relatief grote impact.

Vier partijen hebben een grote meerderheid aan groene maatregelen, die in enkele gevallen ook nog grote impact hebben. Dit zijn ChristenUnie, GroenLinks en SGP. De VVD is de enige partij met een duidelijke meerderheid aan rode maatregelen. Bij de overige zes partijen vinden we zowel een aantal rode en groene maatregelen. Hieronder bespreken we enkele opvallende maatregelen.

Doelmatigheid: U-vormige tarieven en grondslagverbreding

De meeste partijen verhogen het aantal belastingschijven. Dit zorgt voor de benodigde flexibiliteit in het stelsel om richting een U-vorm te bewegen. Een aantal partijen (GroenLinks, SP en PvdA) schiet echter wel wat door met toptarieven van 60% of hoger. Dit leidt waarschijnlijk uiteindelijk tot lagere belastingopbrengsten vanwege lagere arbeidsparticipatie en belastingontwijking.

Bijna alle partijen snijden in het aantal of de hoogte van kortingen en aftrekposten, toppen deze af of verlagen het aftrektarief. Hierdoor kunnen de tarieven omlaag voor gelijkblijvende belastingopbrengsten.

Ook de nieuwe verzilverbare heffingskortingen van enkele partijen kunnen bijdragen aan een U-vorm. Het jammere is echter dat deze in alle gevallen erg traag wordt afgebouwd, zodat alsnog relatief hoge marginale tarieven resteren voor de middeninkomens. Dit maakt de korting onnodig duur.

Bijna alle partijen snijden in het aantal of de hoogte van kortingen en aftrekposten, toppen deze af of verlagen het aftrektarief. Hierdoor kunnen de tarieven omlaag voor gelijkblijvende belastingopbrengsten. Afschaffing of beperking van aftrekposten en kortingen voor zelfstandigen is erg populair.

Neutraliteit: huishoudsituatie, leeftijd en type dienstverband

Op de VVD na beperken alle partijen de regelingen voor zelfstandigen en ondernemers. Dit verbetert de neutraliteit. Bij neutraliteit tussen alleen- en tweeverdieners zetten SGP en ChristenUnie de grootste stappen vooruit.

Zes partijen (VVD, CDA, SP, PvdA, DENK en 50PLUS) verslechteren de neutraliteit tussen oud en jong via een hogere ouderenkorting.

Veel partijen veranderen enkele kindgerelateerde regelingen. De inkomensafhankelijke Combinatiekorting (IACK) blijft een populaire maatregel om aan te draaien vanwege de stimulans die dit biedt aan tweeverdieners om meer te werken[7]. Gratis kinderopvang is slecht voor doelmatigheid, maar verbetert de neutraliteit, omdat ook huishoudens waarin één partner werkt hier recht op hebben.

Zes partijen (VVD, CDA, SP, PvdA, DENK en 50PLUS) verslechteren de neutraliteit tussen oud en jong via een hogere ouderenkorting. D66, GroenLinks en ChristenUnie verbeteren deze juist door de AOW-premies (geleidelijk) verder te fiscaliseren.

Eenvoud en transparantie: Aantal kortingen en aftrekposten en stelselvereenvoudiging

Bij plannen voor stelselvereenvoudiging zijn verschillen tussen partijen groot. D66 en ChristenUnie schaffen het toeslagenstelsel volledig af, en compenseren dit via verzilverbare heffingskortingen. VVD, CDA en 50PLUS veranderen juist erg weinig aan het toeslagenstelsel. Jammer is dat diverse partijen op plekken buiten het belastingstelsel (o.a. wijkverpleging, WMO, kinderbijslag en zorg) inkomensafhankelijke regelingen invoeren. Dit verkleint de transparantie aanzienlijk.

Ten slotte

Sommige partijen stellen zeer grootste wijzigingen voor. Dit maakt het moeilijk om zonder uitgebreide doorrekening de exacte gevolgen in kaart te brengen. Onze conclusies zijn dus niet altijd keihard en staan dus zeker open voor discussie. Ook kunnen maatregelen weliswaar niet goed passen binnen een optimaal belastingstelsel, maar kunnen ze wel andere doelen dienen. Een voorbeeld is de IACK die de arbeidsparticipatie tegen relatief lage kosten bevordert.

Interessant is het verschil tussen de twee (waarschijnlijk) grootste coalitiepartijen: VVD en D66.

Maar vooral valt op dat de verschillen tussen de geanalyseerde partijen groot zijn. De meeste partijen hebben duidelijk wel de intentie om het stelsel te verbeteren, maar in veel gevallen lukt dit slechts in beperkte mate.

Interessant is het verschil tussen de twee (waarschijnlijk) grootste coalitiepartijen: VVD en D66. Welke partij gaat het meeste binnenhalen in de onderhandelingen? Wordt het een positieve uitruil (jij dit, ik dat) of een negatieve (jij dit niet, ik dat niet)? En welke andere partijen doen straks mee en wat weten zij binnen te halen? Wat er ook gebeurt, de conclusie van onze analyse is helaas wel dat we ook deze kabinetsperiode hoogstwaarschijnlijk ver verwijderd waren, zijn en blijven van een optimaal stelsel. Maar een flinke stap vooruit is zeker mogelijk.

Voetnoten