Reflectie vanuit Brede Welvaart op de kabinetsplannen: de focus ligt op de welvaart ‘hier en nu’

Inleiding

Vanuit de politiek klinkt al langere tijd de roep om informatie en analyse om beter te kunnen sturen op brede welvaart.[1]  Brede welvaart behelst een integraal perspectief dat verder kijkt dan financieel-economische parameters en de korte termijn. Een bredewelvaartsperspectief beschouwt de bouwstenen voor een duurzame, inclusieve en welvarende samenleving. In een gezamenlijk programma werken de planbureaus aan de ontwikkeling van een analysekader op brede welvaart met het doel brede welvaart sterker te verankeren in de begrotingssystematiek. Afgelopen september verscheen een publicatie die reflecteerde op de aandacht die het kabinet geeft aan de verschillende aspecten van brede welvaart. Wat levert een dergelijke beschouwing op brede welvaart nu eigenlijk op?

Een kader voor brede welvaart

Een eensluidende definitie van brede welvaart bestaat (nog) niet en het begrip wordt in de literatuur op verschillende manieren ingevuld (Hoekstra, 2019). Toch is er al geruime tijd consensus dat dimensies en thema’s aanvliegroutes zijn om te kijken naar brede welvaart (Stiglitz, Sen en Fitoussi, 2009; UN, 2013). Dimensies geven antwoord op de vraag wiens welvaart wordt beschouwd. De thema’s geven antwoord op de vraag wat voor welvaart wordt beschouwd. De planbureaus hebben in 2022 acht thema’s en drie dimensies gedefinieerd om het bredewelvaartsperspectief in te vullen (CPB, PBL & SCP, 2022). De thema’s zijn:

1. Subjectief welzijn: De ervaren levenskwaliteit en tevredenheid.
2. Gezondheid: Fysieke en mentale gezondheid van burgers.
3. Consumptie en inkomen: Consumptie en inkomen, arbeid en vrije tijd.
4. Onderwijs en opleiding: Toegang tot en kwaliteit van scholing en levenslang leren.
5. Ruimtelijke samenhang en -kwaliteit: De inrichting en kwaliteit van de leefomgeving;
6. Economisch kapitaal: Menselijk, fysiek, kennis en financieel kapitaal.
7. Natuurlijk kapitaal: Duurzaamheid van het beheer van de natuurlijke hulpbronnen.
8. Sociaal kapitaal: Vertrouwen en cohesie binnen de samenleving.

Deze thema’s kunnen worden toegepast op de drie dimensies van brede welvaart: ‘hier en nu’ (huidige generatie), ‘later’ (toekomstige generaties) en ‘elders’ (effecten op andere landen). Daarnaast kijken de planbureaus naar de verdeling van welvaart binnen de verschillende thema’s. In de Monitor Brede Welvaart en SDGs houdt het CBS een vergelijkbare methodiek aan (CBS, 2024).

Het kader toepassen op kabinetsplannen

Vanuit dit kader hebben de planbureaus een reflectie uitgevoerd op de doelen en maatregelen van de regeringsplannen, zoals verwoord in het hoofdlijnenakkoord, het regeerprogramma en de Miljoenennota (CPB, PBL en SCP, 2024).[2] Daarbij is gebruik gemaakt van diverse publicaties van de planbureaus die meelopen met de beleidscyclus, zoals de Macro-Economische Verkenningen (CPB, 2024a), Centraal Economisch Plan (CPB, 2024), Klimaat- en energieverkenning (PBL, 2024a), Monitor en Evaluatie Stikstof en Natuur (PBL, 2024b), Planmonitor NOVI (PBL, 2024c) en de Sociale en Culturele Ontwikkelingen (SCP, 2024), aangevuld met overige studies. Hoewel veel van het achtergrondmateriaal een kwantitatieve insteek kent, is de reflectie grotendeels kwalitatief.

Meerdere doelen vergen concrete invulling. Het kabinet wil bijvoorbeeld de onderwijskwaliteit verhogen en de basisvaardigheden verbeteren, maar financiële middelen, een uitkomstmaat en een streefwaarde bij dit doel ontbreken.

Een belangrijk onderscheid van de reflectie op de kabinetsplannen (CPB, PBL, SCP, 2024) is dat tussen "aandacht hebben voor" en "effectiviteit van" beleidsmaatregelen. Het kabinet kan beleidsmatige aandacht besteden aan een thema zonder dat het beleid leidt tot effectieve uitkomsten. Om een uitspraak te doen over de effectiviteit van het beleid moeten er evenwel studies en analyses liggen die onderbouwd hebben of bepaalde maatregelen effectief zijn. Het is op dit moment niet mogelijk om voor alle maatregelen een onderbouwde analyse te doen over de effectiviteit. Ook was het beleid vaak nog onvoldoende uitgewerkt om tot een uitspraak te komen over de effectiviteit. Tot slot signaleren we ook als een kabinet geen beleidsmatige aandacht geeft aan een bepaald thema, bijvoorbeeld omdat het belang alleen woordelijk wordt onderschreven zonder dat er beleidsmaatregelen of financiële reserveringen aan worden verbonden.

Reflectie vanuit brede welvaart

In onze reflectie vanuit brede welvaart concluderen we dat het kabinet de prioriteit legt op de brede welvaart in het "hier en nu" in de op Prinsjesdag gepresenteerde plannen.[3] Het kabinet stelt doelen en neemt maatregelen voor het verbeteren van de koopkracht en financiële bestaanszekerheid, reserveert extra geld voor het aanpakken van knelpunten op de woningmarkt en neemt maatregelen voor ‘goed bestuur’.Hiermee adresseert het kabinet belangrijke knelpunten voor de brede welvaart in het hier en nu, op het gebied van consumptie en inkomen (armoede), ruimtelijke kwaliteit (woningbouw) en sociaal kapitaal (vertrouwen). Het kabinet neemt daarnaast maatregelen om problematische schulden aan te pakken en verlaagt de financiële drempel tot zorg, door vanaf 2027 het eigen risico meer dan te halveren en de maximale eigen bijdrage per behandeling in de medisch-specialistische zorg te verlagen. Sommige van deze maatregelen kunnen niet alleen positief zijn voor de brede welvaart hier en nu, maar ook voor de brede welvaart later.

Om de extra uitgaven en lastenverlichtingen te bekostigen en ervoor te zorgen dat de overheidsfinanciën op de korte termijn binnen de normen van de Economische en Monetaire Unie (EMU) blijven, kort het kabinet met name op uitgaven op het gebied van natuur, internationale samenwerking, klimaat en het onderwijs – al zijn die laatste bezuinigingen in december 2024 deels teruggedraaid. Onderwijs en natuurlijk kapitaal zijn belangrijke bronnen voor brede welvaart later.

Meerdere doelen vergen concrete invulling. Het kabinet wil bijvoorbeeld de onderwijskwaliteit verhogen en de basisvaardigheden verbeteren, maar financiële middelen, een uitkomstmaat en een streefwaarde bij dit doel ontbreken. Het kabinet zet in op natuurherstel, maar in de plannen ontbreken streefwaarden of afspraken over welke en hoeveel natuur er dan precies hersteld moet worden. Beleidsinstrumenten die dit doel ondersteunden (zoals de kritische depositiewaarde en de geld beschikbaar in fondsen) zullen worden afgeschaft en vervangen voor nog uit te werken alternatieven (zoals bedrijfsspecifieke emissiedoelen) waarbij de juridische haalbaarheid en politieke uitvoerbaarheid niet gegarandeerd zijn. Op het gebied van zorg wil het kabinet de gezondheid verbeteren en gezondheidsverschillen verkleinen. Concrete doelen met streefwaarden ontbreken. Hierdoor is het onduidelijk welke verschillen verkleind moeten worden en welke maatregelen daarvoor moeten zorgen.

De grote opgaven op het gebied van natuurlijk kapitaal zijn weliswaar niet binnen één kabinetsperiode te realiseren, maar het kabinet schuift de verantwoordelijkheid voor het realiseren van natuur- en klimaatopgaven grotendeels door naar toekomstige kabinetten en toekomstige generaties.

Daarbij zijn er zorgen over de effectiviteit van het voorstelde maatregelenpakket op het gebied van de kinderopvang en woningmarkt. De geplande hervorming van de kinderopvang, die tot vrijwel gratis kinderopvang moet leiden, leidt er nauwelijks toe dat ouders meer gaan werken. Het komt ook de ontwikkeling van kinderen niet ten goede. Om de woningmarkt vlot te trekken stelt het kabinet een pakket van maatregelen voor waarbij 5 miljard subsidie, deels aan te wenden als een subsidie bij realisatie van woningbouw, in het oog springt. De effecten daarvan op brede welvaart zijn in belangrijke mate afhankelijk van andere factoren. Als de bouwsector, door personeel- en materiaalschaarste, niet snel genoeg kan opschalen, kan het geld wegvloeien naar winsten van bouwbedrijven. En als er onvoldoende woningbouwlocaties worden gerealiseerd dan zal de subsidie vooral tot gevolg hebben dat de grondprijzen stijgen. Verdichting en uitbreiding van woningbouwlocaties kan daarbij op gespannen voet komen te staan met andere bronnen van welvaart, zoals groen in en rondom de stad dat voordelen heeft voor de biodiversiteit, recreatie en het tegengaan van hittestress.

Op het klimaatgebied worden diverse heffingen teruggedraaid en wordt de belastingkorting voor boeren op diesel weer ingevoerd, nadat die eerder in 2013 was afgeschaft omdat het een milieuschadelijke subsidie was. Dit bemoeilijkt het halen van de klimaat- en energiedoelen. De grote opgaven op het gebied van natuurlijk kapitaal zijn weliswaar niet binnen één kabinetsperiode te realiseren, maar het kabinet schuift de verantwoordelijkheid voor het realiseren van natuur- en klimaatopgaven grotendeels door naar toekomstige kabinetten en toekomstige generaties.

Tot slot valt op dat het kabinet weinig aandacht heeft voor de effecten van de beleidsplannen op brede welvaart elders. Internationale samenwerking wordt primair vormgegeven vanuit Nederlands belang. Zo mikt het kabinet op lagere afdrachten en uitzonderingsposities in Europa. Ook heeft het kabinet minder aandacht voor de positieve en negatieve effecten op brede welvaart elders van de beleidskeuzes, waaronder de sterke bezuinigingen op ontwikkelingshulp, de investeringen in defensie, hulp aan Oekraïne en de migratieplannen.

Conclusies

Begroten gaat om keuzes maken en het verdelen van middelen. Het kader van brede welvaart van de planbureaus maakt het mogelijk om te reflecteren op deze keuzes. Een dergelijke integrale en meer kwalitatieve reflectie heeft toegevoegde waarde naast de meer kwantitatieve analyses, zoals de Macro Economische Verkenningen (CPB, 2024) of de Klimaat- en Energieverkenning (PBL, 2024), doordat een breder palet aan mogelijke effecten kan worden beschouwd. Daarnaast kunnen in een kwalitatieve beschouwing ook beleidsvoornemens die nog niet met concrete maatregelen zijn ingevuld al meegenomen worden op hun verwachte effecten op brede welvaart.

Met de publicatie van de reflectie op Prinsjesdag geven de planbureaus invulling aan de wens van de Tweede Kamer om brede welvaart sterker te verankeren in de begrotingscyclus. De planbureaus zijn voornemens om de methodiek de komende jaren verder te ontwikkelen. In de reflectie van 2024 zijn de gevolgen van de doelen, maatregelen en financiële ruimte in de kabinetsplannen bekeken voor de acht thema’s, de drie dimensies en de verdeling van brede welvaart. Dit leidt tot de conclusie dat het kabinet vooral aandacht heeft besteed aan knelpunten die optreden in het hier en nu. De financiële ruimte hiervoor wordt gehaald uit investeringen voor welvaartsbronnen later.

Voetnoten