De institutionalisering van Brede Welvaart in de politiek

Begripsbepaling brede welvaart

Als lid van twee SER-commissies was ik in 1996 betrokken bij de invulling van het begrip brede welvaart in het advies over sociaal economisch beleid voor de periode 1996-2000. Indertijd is een duurzame ontwikkeling toegevoegd aan de toen gebruikelijke welvaartsindicatoren (zie SER, 1996, blz.32 e.v.). Twintig jaar later, in januari 2016, heb ik in een hoorzitting in de Tweede Kamer van de commissie Grashoff – met Heertje en Hueting als andere genodigden – een tweetal argumenten bij het begrip brede welvaart genoemd (Den Butter, 2016):

1. Het is nodig duurzaamheid en welvaart van toekomstige generaties in de omschrijving van brede welvaart te betrekken. In het advies van de commissie is hierbij de doelstelling ‘later’ opgenomen;
2. De in de welvaartsanalyse te geven gewichten aan de verschillende brede welvaarts-indicatoren zijn een politieke keuze, die per politieke (of individuele) voorkeur kunnen verschillen. Vanuit dat perspectief is het niet mogelijk om een omvattende indicator voor brede welvaart op te stellen. De commissie Grashoff heeft in het advies dan ook aangegeven dat de constructie van zo’n samengestelde indicator problematisch is. De commissie heeft daarom voorgesteld de verschillende indicatoren samen in een zogenoemd dashboard te publiceren (zie ook Den Butter, 2023, blz. 141-148).

Opgemerkt zij dat het cijfermatig denken over welvaart in ons land al veel ouder is. In feite begon het toen De Bosch Kemper in 1849 de basis legde voor wat tegenwoordig de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde is (zie Mooij, 1994).

De CPB-scenario’s en brede welvaart

De vraag over een goede inbedding van de brede welvaart in het beleid kan op basis van mijn tweede punt worden bezien vanuit een politiek compromis over het relatieve belang van de verschillende dashboard-indicatoren. Pas wanneer de weging van de verschillende indicatoren voor de brede welvaart uit het dashboard in een samengestelde indicator vanuit de politieke voorkeuren kan worden bepaald, kunnen uitspraken over omvang en groei van de brede welvaart worden gedaan. Een keuze voor een van de vier recente scenario’s van het CPB (2024), of voor een combinatie daarvan, biedt een goede mogelijkheid om het beleid gericht op brede welvaart in het politieke proces te institutionaliseren. Dit kan ertoe bijdragen dat brede welvaart écht het verschil gaat maken in de beoordeling van beleidsvoorstellen en in de politieke discussie daarover.

Het CPB onderscheidt 4 scenario’s: Markt, Autonoom, Duurzaam en Samen. Het oogmerk is een bijdrage te leveren aan een visie van de overheid op de lange termijn waarbij de doelstellingen die de overheid daarbij wil nastreven worden gekwantificeerd. Zo bieden de verschillende scenario’s ook zicht op de afruilwaarden tussen de doelstellingen waarmee de overheid wordt geconfronteerd: de voorkeur voor de verwezenlijking van een bepaalde doelstelling betekent veelal dat op andere doelstellingen moet worden ingeleverd. Dit is in essentie de keuze die de politiek bij zo’n visie op de lange termijn dient te maken. Ieder van de 4 opgestelde toekomstbeelden weerspiegelt een specifieke visie op de maatschappij en welvaart. Deze afruilwaarden geven ook het relatieve belang weer van de verschillende doelstellingen in de welvaartsbeleving: het zijn de politieke voorkeuren voor de verschillende onderdelen van de brede welvaart.

Opmerkelijk daarbij is dat het begrip brede welvaart pas in het vierde scenario (Samen) expliciet wordt genoemd, terwijl de keuze in alle scenario’s een nadruk op, en politieke keuze voor, onderdelen uit het brede welvaartsbegrip betreffen. Overigens is het bij een politieke keuze voor een toekomstvisie niet nodig specifiek voor één van de gepresenteerde scenario’s te kiezen. Zo zijn op veel thema’s ook, afhankelijk van de politieke voorkeuren, combinaties denkbaar. Wel betekent het dat het op basis van de politieke voorkeuren verkozen scenario voor die groepering de meeste brede welvaart biedt. Iets dergelijks geldt trouwens ook voor de doorrekening door de Planbureaus van de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen. Hier vindt iedere politieke partij over het algemeen dat het eigen programma bij de doorrekening het beste uit de bus komt.

Institutionalisering van de keuze van een welvaartsvisie

De invulling en kwantificering van de 4 scenario’s vindt plaats via een economische analyse van 5 beleidsthema’s waar het beleid met belangrijke opgaven wordt geconfronteerd. Dat betreffen (i) economische ontwikkeling, (ii) arbeidsmarkt, (iii) sociale zekerheid, (iv) zorg en (v) ruimte & wonen. Het zijn met name de verschillende beleidsopties die bij deze thema’s voor het voetlicht worden geplaatst en die een beeld geven van de onvermijdelijke afruil tussen de doelstellingen die zich binnen, maar ook tussen de thema’s voordoen. Op deze wijze houden de scenario’s rekening met de onderlinge correlatie van de verschillende doelstellingsindicatoren voor brede welvaart.

Uiteindelijk zal het (aangepaste) wensscenario dat uit dit debat naar voren komt, ruilwaarden tussen de verschillende welvaartsindicatoren opleveren waarmee kan worden berekend of de brede welvaart is toegenomen, en zo ja, met hoeveel

Om tot een politiek compromis te komen over een toekomstvisie op basis van de scenario’s dient het keuzeproces te worden geïnstitutionaliseerd en in de beleidscyclus te worden ingebouwd. Dat verschaft duidelijkheid over welke visie op brede welvaart er aan het regeerprogramma ten grondslag ligt. Hierbij valt te denken aan de volgende 4 stappen:

1. Aanduiding door het CPB van het tijdspad van de verschillende doelstellingen van brede welvaart in de vier scenario’s, of tenminste een kwantificering van de doelstellingen aan het eind van de scenario-periode. Overigens ligt een aantal van die waarden vast vanwege wettelijke afspraken over de desbetreffende beleidsdoelen;
2. Keuze door de politieke partijen (en andere deelnemers aan het beleidsdebat – werkgevers, werknemers, andere belangenverenigingen) voor het gewenste scenario. Voor de politiek zal het vastleggen van een dergelijke keuze moeilijk zijn omdat men flexibiliteit wil behouden. Een mogelijkheid is dan een globale aanduiding te geven, bijvoorbeeld in de verkiezingsprogramma’s. Dan kunnen bij doorrekening van de programma’s ruilwaarden tussen de verschillende doelstellingen worden bepaald en op die manier kan worden getoond welk scenario (welke combinatie van scenario’s) het best bij de politieke voorkeuren van de partij of belangenbehartiger hoort. Dit levert daarbij voor die partij of belangenbehartiger een wensscenario op;
3. Bij compromisvorming in een regeringscoalitie moet uit de verschillende verkozen scenario’s dat scenario worden samengesteld dat vanuit de verschillende politieke voorkeuren het meest wenselijk is, Dat wordt dan het wensscenario waar het beleid zich op dient te richten en dat aan de beleidsuitvoerders houvast biedt om te komen tot die beleidsmaatregelen die de hoogste brede welvaart bij die politieke voorkeuren oplevert. Wel dient bij zulke beleidsvoorstellen een terugkoppeling naar de politieke wensen plaats te vinden;
4. In de loop van de periode waarop het scenario betrekking heeft dient periodiek – bijvoorbeeld via vaste momenten in de beleidscyclus – te worden nagegaan in hoeverre de werkelijke ontwikkeling in verhouding tot het wensscenario op koers ligt. Dat kan tot aanpassingen van het beleid leiden maar ook tot aanpassingen van de gewenste waarden voor de welvaartsdoelstellingen. Ook een regeringswisseling met andere politieke voorkeuren zal zulke aanpassingen tot gevolg hebben.

Politieke consensus 

Met name de vierde stap in deze institutionalisering gaat ervan uit dat er politieke consensus is over de manier waarop de verschillende beleidsmaatregelen en daarbij veronderstelde externe omstandigheden doorwerken in de beleidsdoelstellingen. Dat vraagt overeenstemming over de wetenschappelijke kennis op dit gebied en over de interpretatie van feiten. In werkelijkheid zullen hierover meningsverschillen zijn die dan in het politieke debat moeten worden besproken en uitgepraat. Uiteindelijk zal het (aangepaste) wensscenario dat uit dit debat naar voren komt, ruilwaarden tussen de verschillende welvaartsindicatoren opleveren waarmee kan worden berekend of de brede welvaart is toegenomen, en zo ja, met hoeveel.

Slot

De 4 recentelijk door het CPB geformuleerde lange-termijn scenario’s bieden een goede basis voor de politieke keuze van een wensscenario dat ten grondslag kan liggen aan het regeerprogramma. Het verschaft zicht op de ruilwaarden tussen de verschillende welvaartsindicatoren. Zo valt omvang en verloop van de brede welvaart in ons land te berekenen. Dit kan er aan bijdragen dat het begrip brede welvaart beter in de beleidsdiscussie in ons land wordt geïntegreerd. Hiertoe is wel nodig dat de politiek zo’n expliciete keuze voor een beleidsvisie op lange-termijn mogelijk maakt en niet met aan de waan van de dag ontleende argumenten frustreert.

Referenties

Butter, F.A.G. den (2016), Kader voor een breed welvaartsbegrip; Notitie t.b.v. een hoorzitting van de tijdelijke Tweede Kamercommissie breed welvaartsbegrip, 27 januari 2016.

Butter, F.A.G. den (2023), Naar nieuwe welvaart; Richtingwijzers voor een toekomstbestendig regeringsbeleid, VU University Press, Amsterdam, ISBN 978 90 8659 892 2, 644 blz.

Centraal Planbureau (2024), Kiezen voor later; Vier visies voor 2050. Een lange-termijn verkenning voor de Nederlandse economie, CPB, Oktober 2024.

Mooij, J. (1994), Denken over welvaart, Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde 1849-1994, Uitgeverij Lemma, ISBN 90-5189-410-4.

SER (1996), Advies Sociaal-economisch beleid 1996-2000, 96/05, ISBN 90-6587-615-4.