Inleiding
Een netwerksamenwerking heeft tijd nodig om zich te vormen (Raab, Mannak & Cambré, 2015). Zo ook in de regionale werkbedrijven waarin gemeenten, UWV en sociale partners (werkgevers- en werknemersorganisaties) zich gezamenlijk hebben verbonden aan de doelstelling om kwetsbare doelgroepen te ondersteunen in hun zoektocht naar werk. Er zijn in 2015 kaders meegegeven door het Rijk voor de samenwerking binnen de werkbedrijven, maar er lag geen blauwdruk klaar voor hoe dat er dan precies uit moet zien. Op die manier kregen de werkbedrijven de vrijheid om aan te sluiten bij de specifieke economische bedrijvigheid en arbeidsmarktopgave in hun regio. De regionale vrijheid heeft ook gezorgd voor verschillen tussen de regio’s in samenwerking en netwerkstructuur. Dat roept vragen op over wat wel en niet werkt in de regionale samenwerking en hoe regio’s van elkaar kunnen leren bij het versterken van het netwerk.
De brede ambities binnen de regionale werkbedrijven tonen de betrokkenheid en gedrevenheid van de partners in het netwerk om adequaat arbeidsmarktbeleid te voeren in de regio. Tegelijkertijd zijn er ook risico’s aan verbonden.
Er is nog maar beperkt onderzoek gedaan naar de netwerkstructuren en samenwerking in de arbeidsmarktregio’s en meer specifiek in de regionale werkbedrijven (Inspectie SZW, 2013; Bos, Koeman & Storm, 2018). Recent onderzoek in de Brabantse regio’s (Groenendijk, 2022; Dingemans, Groen & Broers, 2021; Blaauwbroek & Dingemans, 2021) biedt inzichten voor de ontwikkelingen rondom de oprichting van de regionale mobiliteitsteams en de wens in veel arbeidsmarktregio’s om te komen tot een integraal loket voor werkzoekenden, werkenden en werkgevers. We zetten hieronder die inzichten uiteen en beginnen met de wettelijk vastgelegde maatschappelijke opdracht waar de regionale werkbedrijven in 2015 mee van start zijn gegaan en de doelverbreding die in de jaren daarna is opgetreden. Daarnaast identificeren we hoe risico’s van de doelverbreding kunnen worden omgezet in kansen om netwerksamenwerking in de arbeidsmarktregio’s te versterken, ook in het licht van de recente ontwikkelingen.
De originele taakstelling van het regionale werkbedrijf
Bij de oprichting van de regionale werkbedrijven in 2015 is er een afgebakende publiek maatschappelijke opdracht meegegeven waarvoor het netwerk zich dient in te zetten, namelijk het “op praktische en werkbare wijze zonder onnodige bureaucratie invulling geven aan een eenduidige regionale aanpak voor bedrijven en mensen met een arbeidsbeperking” (STb.2014, 366). Deze doelstelling is verankerd in de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk & Inkomen (SUWI). Vanaf de oprichting zijn ook de kwetsbare doelgroepen vallend onder de Participatiewet meegenomen in de maatschappelijke opdracht. Het regionale werkbedrijf legt de verbinding tussen vertegenwoordigers van werkzoekenden en werkgevers die volgens het sociaal akkoord extra banen realiseren voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Centraal staat het invullen van het aantal afgesproken banen (Programmaraad Regionale Arbeidsmarkt, 2015). Verder heeft het regionale werkbedrijf de taak om regionale werkgeversdienstverlening vorm te geven en daarbij instrumenten te harmoniseren die werkgevers kunnen inzetten om kwetsbare doelgroepen op te nemen. Deze uitvoering vindt plaats in de werkgeversservicepunten (Berenschot, 2019).
Verbreding van de publiek maatschappelijke opdracht
Sinds het ontstaan van de regionale werkbedrijven is er door de partners in de netwerken hard gewerkt aan deze publiek maatschappelijke opdracht. Er zijn samenwerkingsafspraken gemaakt tussen de gemeenten in de regio om werkgevers zo goed mogelijk te ontzorgen en om hen zoveel mogelijk centraal vanuit één werkgeversservicepunt te benaderen. Tegelijkertijd zijn de ambities in de werkbedrijven sinds de oprichting in 2015 snel verbreed en is de aandacht steeds meer gericht op eerdere fasen in de werkloosheidsbestrijding (Borghouts et al., 2019).
Figuur 1. Piramide van Regionaal Arbeidsmarktbeleid.
Bron: Dingemans, Groen & Broers, 2021
Deze doelverbreding in de regionale werkbedrijven is geïllustreerd in de ‘Piramide van regionaal arbeidsmarktbeleid’, naar analogie van de piramide van zorg in het kader van de Jeugdwet. In de piramide worden drie ambities onderscheiden met eigen reikwijdten en doelgroepen. In de top van de piramide bevindt zich de maatwerkondersteuning aan mensen met een arbeidsbeperking en afstand tot de arbeidsmarkt (de originele publiek maatschappelijke opdracht van de regionale werkbedrijven). In dit deel van de piramide zijn in de wettelijke kaders concrete doelstellingen geformuleerd en is vastgelegd welke spelers zich aan deze doelstellingen hebben verbonden.
De doelverbreding zit in de onderste twee lagen van de piramide, waar de aandacht zich richt op nieuwe doelgroepen, namelijk kwetsbare werkenden die met ontslag bedreigd worden en van werk naar werk moeten worden begeleid. De onderste laag van de piramide is gericht op alle (potentiële) werkenden. De doelstelling van Leven Lang Ontwikkelen is zoveel mogelijk mensen (bij) te scholen om de (technologische) ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te kunnen blijven volgen en matching tussen vraag en aanbod te versterken. In de onderste twee lagen van de piramide zijn instrumenten en middelen nodig, om te voorkomen dat mensen doorstromen naar de top van de piramide. Juist in die onderste lagen van de piramide waren concrete doelstellingen, centrale spelers en rolverdeling nog erg onduidelijk en waren er in de eerste jaren van de samenwerking geen wettelijke kaders en afspraken voor regionale inzet.
Risico’s die de doelverbreding met zich meebracht
De brede ambities binnen de regionale werkbedrijven tonen de betrokkenheid en gedrevenheid van de partners in het netwerk om adequaat arbeidsmarktbeleid te voeren in de regio. Tegelijkertijd zijn er ook risico’s aan verbonden wanneer ambities geen doorvertaling vinden in concrete doelstellingen en duidelijke richtingen waar het netwerk zich voor wil inzetten. In de onderzoeken naar de ontwikkeling van de netwerksamenwerking van de Brabantse arbeidsmarktregio’s komen drie risicovolle consequenties naar voren.
1. Oorspronkelijke opdracht in de knel
Allereerst zijn er met de verbreding van de ambities in de regionale werkbedrijven zorgen ontstaan over de aandacht voor de oorspronkelijke doelgroepen waarvoor het netwerk is opgericht (Dingemans, Groen & Broers, 2021). Mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt vormen een kwetsbare groep, waarvoor extra inzet nodig is om tot duurzame (arbeidsmarkt)participatie te komen. Die zorgen zijn niet onterecht als we kijken naar de evaluatie van de Participatiewet, uitgevoerd door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 2019). Grofweg is de conclusie dat de wet onvoldoende soelaas biedt voor zowel de oorspronkelijke doelgroep als voor bijstandsgerechtigden. Het ontwikkelde instrumentarium, zoals jobcoaching of loonkostensubsidie, wordt te weinig gebruikt door werkgevers en is voor gemeenten kostbaar om in te zetten. Deze hoge prijs leidt bij gemeenten tot de perverse prikkel het instrumentarium in te zetten op groepen met de hoogste kans op een baan en uitstroom uit de bijstand. Bovendien zien we dat het instrumentarium generiek wordt ingezet en dat gemeenten de afgelopen jaren terughoudend zijn geworden om doelgroepenbeleid te voeren (Blaauwbroek & Dingemans, 2021). Hoewel maatwerk gepredikt wordt, lijkt de diversiteit van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt niet altijd meegewogen te worden bij het vinden van werk. Mensen met een arbeidsbeperking vragen andere ondersteuning dan oudere werkzoekenden of mensen met een migratieachtergrond.
2. Ambities blijven zonder probleemeigenaar
Bij de vorming van een netwerksamenwerking moeten verschillende partners elkaars belangen en taal leren kennen. De wens tot verbreding van de ambities leidde tot de vraag welke ambities daadwerkelijk gedeeld worden in het netwerk en of overeenstemming kan worden bereikt over een bredere gezamenlijke agenda (en concrete invulling daarvan). Waar zit de wederzijdse afhankelijkheid van de betrokken partners en wat zijn de gedeelde doelen? Ook roept de verbreding van ambities vragen op over betrokkenheid van de juiste samenwerkingspartners, wie waar zeggenschap over heeft en wie probleemeigenaarschap op zich neemt. Voor de originele taakstelling waren die vragen op hoofdlijnen beantwoord, was er een duidelijke vertaling in concrete doelstellingen en was het probleemeigenaarschap belegd. Voor de bredere ambities lag daar nog een uitdaging. Niet alle logische partners waren automatisch bij de regionale werkbedrijven betrokken, zoals sectororganisaties in het kader van van-werk-naar-werk ondersteuning en onderwijs waar het gaat om leven lang ontwikkelen (BrabantAdvies, 2019; Groenendijk, 2022; Thunnissen, 2021). Daarmee bleek het lastig om koers te houden op de doelen waar men zich gezamenlijk voor wil inzetten, omdat de logische wederzijdse afhankelijkheid was verstoord en probleemeigenaarschap bij de betrokken samenwerkingspartners onduidelijk bleef.
3. Lastige vertaling naar de uitvoering
Een derde consequentie van de doelverbreding zonder heldere doelstellingen is de vertaling van strategische ambities naar het niveau van de uitvoering. In de top van de piramide, waar het gaat om de originele taakstelling van het regionale werkbedrijf, worden er op strategisch niveau besluiten genomen en kan er door duidelijke doel- en rolomschrijvingen een vertaling worden gemaakt naar concrete acties. Zo zijn volgens de meegegeven kaders van de netwerksamenwerking in alle regio’s bijvoorbeeld de werkgeversservicepunten opgericht. Vooral bij de mobiliteitsopgaven, de onderste lagen van de piramide van regionaal arbeidsmarktbeleid, werden vooralsnog mooie plannen worden gemaakt aan de overlegtafel, maar werden ze nog nauwelijks gekoppeld aan de uitvoering (Dingemans, Groen & Broers, 2021). Op strategisch niveau wordt wel met elkaar afgestemd, maar vaak zonder expliciet te worden in de doelen en opdrachten die op het niveau van de uitvoering kunnen worden meegegeven. Er ontstaat daarmee vooral veel bestuurlijke drukte. Bovendien blijkt het door het ontbreken van een adequate informatievoorziening in het netwerk (bijvoorbeeld kwalitatieve kennis over specifieke doelgroepen) ook moeilijk om gerichte en specifieke doelstellingen te formuleren (Blaauwbroek & Dingemans, 2021). Als er onvoldoende scherpte is in welke doelen het netwerk wil halen en waar het netwerk zich voor wil inzetten, wat zijn dan de opgaven waarvoor men op het niveau van de uitvoering aan de lat staat?
Doelverbreding gelegitimeerd: de komst van de regionale mobiliteitsteams
De dynamiek op de arbeidsmarkt en in de regionale werkbedrijven is groot en werd alleen maar vergroot met de komst van de COVID-19 pandemie in 2020. Waar de arbeidsmarkt steeds krapper werd in de periode voor de pandemie, zorgden de maatregelen om de pandemie in te dammen voor grote veranderingen in vraag en aanbod van diensten en producten - en daarmee ook in vraag en aanbod van arbeid. De te verwachten economische crisis met mogelijke ernstige gevolgen voor de arbeidsmarkt leidde in de zomer van 2020 tot de ontwikkeling van vooralsnog tijdelijke, nieuwe infrastructuur in de arbeidsmarktregio op basis van een wettelijke regeling (Stcrt.2021, 15327). Naast de regionale werkbedrijven zijn er 35 regionale mobiliteitsteams opgericht om werknemers die met ontslag bedreigd worden te begeleiden naar ander werk.
De oprichting van en verdere ontwikkelingen in de regionale werkbedrijven in de afgelopen jaren hebben inzicht gegeven in de risicovolle consequenties van doelverbreding zonder heldere doelen en/of wettelijke grondslag.
Met de komst van de mobiliteitsteams naar de regio’s is er legitimatie gekomen voor de regionale ambities om mensen van werk naar werk te gaan begeleiden. Dezelfde partijen als die worden aangesproken in het regionaal werkbedrijf (e.g. gemeenten, UWV en sociale partners) zijn aan zet om in samenwerking met het onderwijs en de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB) uitvoering te geven aan de opdracht om ondersteuning te verlenen aan werknemers die werkloos dreigen te raken. Deze opdracht wordt dus in een aparte samenwerking belegd, naast de samenwerking in de regionale werkbedrijven. Omdat bij het regionale mobiliteitsteam dezelfde partijen verantwoordelijkheid dragen als in het regionale werkbedrijf, staan de samenwerkende partijen in de arbeidsmarktregio’s voor de uitdaging om de infrastructuur te stroomlijnen en waar nodig te centraliseren en te komen tot een regionaal arbeidsmarktnetwerk.
Naar kansrijke arbeidsmarktregio’s
De oprichting van en verdere ontwikkelingen in de regionale werkbedrijven in de afgelopen jaren hebben inzicht gegeven in de risicovolle consequenties van doelverbreding zonder heldere doelen en/of wettelijke grondslag. De komst van de regionale mobiliteitsteams is op zichzelf een doelverduidelijking. Tegelijkertijd hebben de regionale werkbedrijven en de mobiliteitsteams overeenkomstige overstijgende ambities om bij te dragen aan de verdere ontwikkeling van regionaal arbeidsmarktbeleid. Een inmiddels veel gehoorde wens is de ontwikkeling van een integraal loket waar werkzoekenden, werknemers en werkgevers met al hun arbeidsvragen terecht kunnen. Deze wens ligt naast de vraag hoe de mobiliteitsteams en de werkbedrijven zich als subnetwerken in het grotere geheel van het arbeidsmarktnetwerk tot elkaar gaan verhouden. Welke doelstellingen worden waar belegd en wie neemt de regie om zicht te houden op het geheel van overstijgende ambities?
We hebben momentum bereikt om te komen tot herdefiniëring van het grotere netwerk van samenwerkingspartners in de arbeidsmarktregio. Binnen deze herdefiniëring is het van belang aandacht te besteden aan het creëren van probleemeigenaarschap bij de deelnemende partners binnen het netwerk, het inrichten van een coördinerende functie tussen strategie en uitvoering en het inwinnen van beschikbare kwalitatieve informatie binnen de arbeidsmarktregio. Daarbij kunnen we leren van de lessen die zijn opgedaan bij de op- en inrichting van de regionale werkbedrijven. Bovengenoemde potentiële risico’s kunnen zo worden omgezet in kansen. De grootste kans ligt in het expliciet agenderen en beantwoorden van de vraag waar het arbeidsmarktnetwerk (en de subnetwerken rond het werkbedrijf en het mobiliteitsteam) zich voor willen inzetten. Kennis over de kwalitatieve behoeften binnen de arbeidsmarktregio moet daarbij centraal staan. De beantwoording van deze vraag leidt tot de formulering van concrete doelstellingen en een eenduidige fasering in de tijd om zo te komen tot een beleidstheorie.
Een beleidstheorie helpt bij het expliciteren en toetsen van veronderstellingen over de werking van interventies en brengt zo een collectief leerproces in het netwerk op gang (Snel, 2013). Het kan de kennisbasis en samenwerking in de arbeidsmarktregio’s vergroten, doordat helder wordt gemaakt welke activiteiten voor welke doelgroepen bepaalde resultaten moeten sorteren. En het maakt daarmee ook helder waar de kennislacunes liggen. Weten we eigenlijk wel voldoende over kwetsbare doelgroepen, wat hen helpt (en wat juist niet), en wat de inzet vanuit het netwerk kan toevoegen op bijvoorbeeld ondersteuning vanuit werkgevers zelf? Wat leren we uit eerdere initiatieven, die met behulp van een beleidstheorie goed gemonitord zijn, over de werkzaamheid van bepaalde instrumenten? En kunnen we de succesvolle ingrediënten overdragen en opschalen? Door doel- en rolverduidelijking en monitoring van de inzet van de netwerken wordt de informatievoorziening in het netwerk versterkt, waarmee de netwerksamenwerking toekomstige inzet weer beter kan richten, zowel aan de aanbodkant als aan de vraagkant.
Referenties
Berenschot (2019). Inventarisatie regionale dienstverlening aan werkzoekenden (met en zonder
een arbeidsbeperking) en aan werkgevers. Rapportage in opdracht van het Ministerie van SZW.
Blaauwbroek, A. & Dingemans, E. (2021). Ouderenwerkloosheid in Brabant. Inventarisatie van projecten in de Brabantse arbeidsmarktregio’s. StrategieCentrale en Het PON & Telos.
Borghouts-van de Pas, I., Bosmans, M., Verschoor, J., & Wilthagen, T. (2019). Overstappen op de arbeidsmarkt: Een onderzoek naar van werk naar werk-beleid en -trajecten. Celsus juridische uitgeverij.
Bos, M., Koemans, H. & Storm, N. (2018). Samenwerking tussen organisaties binnen arbeidsmarktregio’s. In: Bannink, D. & Bosselaar, H (Eds.). Het probleem samenwerken. Duiden en verbinden: ironische uitwegen voor vastgelopen samenwerking. Den Haag: Boom bestuurskunde.
BrabantAdvies (2019). Sector en regio in samenspel. Naar een betere match van vraag en aanbod
op de Brabantse arbeidsmarkt.
Dingemans, E., Groen, A. & Broers, B. (2021). Couleur regionale van de Brabantse arbeidsmarktregio’s. Een onderzoek naar regionale netwerksamenwerking. Het PON & Telos en BrabantAdvies.
Groenendijk, K. (2022). Verbindingen Noord-Brabant. Koepeldocument. Telien BV en Provincie Noord-Brabant.
Inspectie SZW (2013). Regierol gemeenten bij regionaal arbeidsmarktbeleid.
Programmaraad Regionale Arbeidsmarkt (2015). Braincandies voor uw regionale Werkbedrijf.
Raab J, Mannak RS, Cambré B. (2015) Combining structure, governance, and context: A configurational approach to network effectiveness. Journal of public administration research and theory, 25(2): 479-511.
Snel, E., (2013). De Theorie of Change-benadering: weten is méér dan meten. In: Omlo, J. & Bool, M. (Eds). Weten wat werkt. Passend evaluatieonderzoek in het sociale domein, pp. 145-164. Swp. Uitgeverij B.V
Sociaal en Cultureel Planbureau (2019). Eindevaluatie van de Participatiewet.
STb.2014, 366, Nota van Toelichting, p.3.
Stcrt.2021, 15327.
Thunnissen, M. (2021). Een leven lang ontwikkelen: regionale samenwerking in een LLO-ecosysteem. Fontys.