Vijf opties om de beschikbaarheid van alcohol te beperken

Inleiding

Volwassenen drinken in Nederland gemiddeld bijna twee alcoholische consumpties per dag, ofwel ruim acht liter pure alcohol per jaar. Minder dan de helft houdt zich aan het advies van de Gezondheidsraad om niet, of niet meer dan één glas per dag te drinken, en bijna tien procent drinkt overmatig (meer dan 21 glazen per week voor mannen of meer dan 14 glazen per week voor vrouwen).[1] Het RIVM schat dat er jaarlijks zo’n tweeduizend mensen sterven aan de gevolgen van alcohol-gerelateerde ziekten, zoals leverziekten en beroerte. Bijna een of de vijf verkeersslachtoffers is aan alcohol te wijten. Alcoholgebruik tijdens de zwangerschap tast de gezondheid van kinderen aan. Naast gezondheidsschade leidt alcoholconsumptie tot (huiselijk) geweld, criminaliteit en productiviteitsverlies.

Welke rol kan regulering van de beschikbaarheid van alcohol spelen in het beperken van de externe en interne kosten van alcoholgebruik? Hoe gericht is dit soort maatregelen op de groep die de meeste schade veroorzaakt?

In 2018 ondertekende een breed scala aan partijen het Nationaal Preventieakkoord, dat beoogt problematisch alcoholgebruik terug te dringen – overmatig of zwaar drinken, regelmatig bingedrinken en alcoholgebruik door zwangere vrouwen en jongeren onder de 18. Vanuit economisch perspectief sluiten deze ambities aan bij observaties van Cnossen (2019), die vaststelt dat de belasting op alcohol niet hoog genoeg is om alle externe en interne kosten te internaliseren en dat het leeuwendeel van de externe kosten van alcoholgebruik veroorzaakt wordt door een kleine groep van mensen die veel drinken.

Welke rol kan regulering van de beschikbaarheid van alcohol spelen in het beperken van de externe en interne kosten van alcoholgebruik? Hoe gericht is dit soort maatregelen op de groep die de meeste schade veroorzaakt? Dit artikel verkent vijf beleidsopties, die in een aantal Scandinavische landen gangbaar zijn.

Externe en interne kosten van alcoholgebruik

De Wit et al. (2019) schatten de jaarlijkse externe kosten van alcoholgebruik in Nederland op 2,3 tot 4,2 miljard euro. De maatschappelijke kosten van verkeersongevallen en criminaliteit waarbij alcohol een rol speelt lopen in de miljarden euro’s. Ook zorgkosten door aan alcoholgebruik gerelateerde ziekten worden grotendeels door de samenleving gedragen. Daarnaast vormt productiviteitsverlies een belangrijke kostenpost in de analyse van De Wit et al. (2019). Deze kosten zijn extern voor zover verzuim en presenteïsme niet neerslaan in het inkomen dat mensen verdienen.

De top tien procent van de drinkerspopulatie consumeert tussen een derde en de helft van alle alcohol en is verantwoordelijk voor het leeuwendeel van de koste.

Naast deze externe kosten zijn er aanzienlijke kosten voor de alcoholgebruiker, die een grotere kans loopt om ziek te worden of voortijdig te overlijden. De Wit et al. (2019) schatten het jaarlijkse verlies aan gezondheid als gevolg van alcoholgebruik in Nederland op 21 duizend levensjaren in goede gezondheid (qaly’s). Kosten en baten voor de gebruiker zijn vanuit welvaartseconomisch perspectief geen reden voor overheidsingrijpen, zolang hij of zij in staat is om deze rationeel tegen elkaar af te wegen. Wanneer dit niet het geval is spreken we van internaliteiten. Er is bijvoorbeeld sprake van interne effecten als mensen onvoldoende geïnformeerd zijn over de kosten en baten van alcoholgebruik, of onvoldoende zelfbeheersing hebben om zich aan een weloverwogen keuze te houden. Ook kortetermijndenken kan een rol spelen, want de gezondheidseffecten van alcoholgebruik zijn op individueel niveau onzeker en manifesteren zich pas op de lange termijn. Daarnaast heeft het gebruik van alcohol directe effecten op het vermogen van mensen om hun gedrag te reguleren en bestaat er een risico op het ontwikkelen van een alcoholverslaving. Allcott et al. (2019) laten zien dat internaliteiten voor de optimale belasting op frisdranken minstens zo belangrijk zijn als externaliteiten.

De relatie tussen alcoholconsumptie en externe kosten verloopt niet lineair (Griffith et al., 2019). De top tien procent van de drinkerspopulatie consumeert tussen een derde en de helft van alle alcohol en is verantwoordelijk voor het leeuwendeel van de kosten (Lemmens, 2001; Cnossen, 2019). Dronkenschap speelt bijvoorbeeld een belangrijke rol in de relatie tussen alcoholgebruik, verkeersongevallen en criminaliteit. Ook de relatie tussen alcoholconsumptie en interne kosten verloopt naar verwachting niet lineair, al was het maar omdat het oordeelsvermogen van mensen afneemt naarmate ze meer drinken.

Als gevolg van deze niet-lineariteit is het niet realistisch om alle externaliteiten en internaliteiten met een belasting te internaliseren – al kan differentiatie naar type drank hierin gedeeltelijk tegemoet komen (Griffith et al., 2019). Bij een second-best belasting betalen mensen die veel drinken niet genoeg om de schade die ze veroorzaken te vergoeden, terwijl gematigde drinkers te veel betalen (Cnossen, 2007). Daar komt bij dat de vraag naar alcohol voor mensen die veel drinken relatief inelastisch is – juist bij deze groep heeft de belasting weinig invloed op gedrag (Manning et al., 1995). In potentie is er dus een rol voor regulering, zoals het beperken van de beschikbaarheid van alcohol, om alcoholgebruik dat met grote externe en interne effecten gepaard gaat verder te beperken.

Externe en interne kosten kunnen ook naar andere omstandigheden variëren dan de hoeveelheid geconsumeerde alcohol, waardoor regulering welvaartsverhogend is. Zo adresseert het verbod om in Nederland alcohol te verkopen langs de snelweg de hoge externe kosten van alcoholgebruik in het verkeer.

Vijf opties om de beschikbaarheid van alcohol te beperken

Op basis van beleid in andere landen verkennen Vermeulen et al. (2021) vijf opties om alcohol in Nederland minder breed beschikbaar te maken. Vanaf een bepaald alcoholpercentage mag drank in een aantal Scandinavische landen bijvoorbeeld alleen in staatswinkels worden verkocht. Dit blijkt effectief in het beperken van alcoholconsumptie en alcoholgerelateerde schade en het draagvlak onder de bevolking is groot. In de Nederlandse context zou er daarom voor gekozen kunnen worden om het recht om deze dranken te verkopen exclusief aan slijterijen toe te kennen (optie 1). Bij een grens van zes procent gaat het dan om wijn en speciaalbier en kan pils nog steeds in supermarkten worden verkocht, wat de maatregel makkelijker uitvoerbaar maakt.

Er is in het buitenland ook ruim ervaring opgedaan met beperkingen op schenk- en verkooptijden van alcohol. Optie 2 verbiedt daarom het schenken van alcohol tussen 4.00 en 8.00 uur en optie 3 verbiedt de verkoop van alcohol om mee te nemen tussen 22.00 en 7.00 uur. Nieuw-Zeeland heeft deze twee maatregelen in 2013 ingevoerd en dit leidde tot 11 procent minder alcoholgerelateerde ziekenhuisopnames en ongeveer 2 procent minder geweldsincidenten ten opzichte van het 24-uurs verkoopbeleid dat daarvoor van kracht was (Connor et al., 2020). Ook in andere landen zijn vergelijkbare maatregelen effectief gebleken in het beperken van alcoholgerelateerde schade, waaronder letsel, verkeersongelukken en geweldsincidenten. De coronacrisis heeft laten zien dat dergelijke maatregelen ook in Nederland snel ingevoerd kunnen worden.

Optie 4 verbiedt het schenken van alcohol in sportkantines. In landen als IJsland en Zweden is dit vanzelfsprekend. Ook in Nederland staat de relatie tussen sport en alcohol ter discussie en er is aandacht voor in het Nationaal Preventieakkoord. Over de effectiviteit van dit verbod is weinig bekend.

Optie 5 verbiedt de verkoop van alcohol op afstand, zoals online verkoop en drankkoeriers. Ook over de effectiviteit hiervan is weinig bekend. Deze vorm van alcoholverkoop staat in Nederland ter discussie, vanwege de moeilijkheden omtrent het handhaven van de leeftijdscontrole. Door deze maatregel te operationaliseren als een verbod op het thuisbezorgen van drank, vallen alle verkoopkanalen op afstand hieronder. In IJsland en Finland bezorgen binnenlandse leveranciers alcohol bijvoorbeeld ook niet aan huis.

Effecten op alcoholconsumptie, externaliteiten en internaliteiten

Tabel 1 toont voor elke beleidsoptie een inschatting van de verandering in alcoholconsumptie. De exclusieve verkoop van drank met meer dan zes procent alcohol bij slijters heeft in potentie een fors effect. De berekening houdt echter geen rekening met een toename van slijters en borrelshops als gevolg van de maatregel en vormt daarmee een bovengrens. De overheid kan met aanvullende regulering op toetreding van nieuwe slijters sturen. Effecten van andere maatregelen zijn beduidend kleiner – vooral het schenkverbod tussen 04.00 en 08.00 en het schenkverbod in sportkantines hebben naar verwachting nauwelijks effect op de totale alcoholconsumptie.

Tabel 1: Vijf beleidsopties om de beschikbaarheid van alcohol in Nederland te beperken

Noot: Draagvlak is gebaseerd op een enquête onder 2100 deelnemers aan het internetpanel van PanelClix. Bij optie 5 is aan respondenten gevraagd of ze het een goed idee vonden als de overheid het moeilijker maakt om alcohol online te kopen. Zie Vermeulen et al. (2021) voor details over deze enquête en over de berekening van de verandering in het alcoholgebruik.

Vanuit economisch perspectief gaat het echter niet om het verminderen van de totale alcoholconsumptie, maar om het internaliseren van externe en interne kosten. Uit de literatuur blijkt dat beperkingen op schenk- en verkooptijden (opties 2 en 3) een relatief groot effect hebben op externe kosten. Optie 2 heeft bovendien een relatief groot bereik onder mensen die veel drinken. Uit onderzoek naar alcoholgebruik rond uitgaansgelegenheden in de tijdsperiode van 22.00 tot 5.00 uur onder mensen van 16-35 jaar, bleek de meerderheid van de respondenten te voldoen aan het criterium van bingedrinken (minstens vijf glazen bij één gelegenheid). Daarbij gaven zij in een interview aan dat ze van plan waren nog meer alcohol te gaan drinken (Hughes et al., 2011). Onder de veronderstelling dat internaliteiten een grotere rol spelen bij mensen die veel bij één gelegenheid drinken, levert optie 2 ook in dit opzicht extra baten op. Internaliteiten zouden ook bij optie 3 een relatief grote rol kunnen spelen, als ’s nachts alcohol kopen een meer impulsief en minder weloverwogen karakter heeft dan overdag. Hier is echter weinig over bekend.

De weerstand tegen specifieke maatregelen blijkt vaak het sterkst onder groepen die er het meeste door worden geraakt.

De andere beleidsopties zijn minder direct gericht op problematisch alcoholgebruik. Voor bezoekers van sportkantines vinden Vermeulen et al. (2021) wel dat mensen die veel drinken ook vaker en meer in sportkantines drinken. Waarschijnlijk kopen mensen die veel drinken ook meer drank bij supermarkten en via internet, waardoor ze meer door de maatregelen worden geraakt.

Draagvlak

Voor drie van de vijf beleidsopties zijn er meer voor- dan tegenstanders, blijkt uit Tabel 1. Alleen bij het schenkverbod in sportkantines zijn tegenstanders duidelijk in de meerderheid. De weerstand tegen specifieke maatregelen blijkt vaak het sterkst onder groepen die er het meeste door worden geraakt. Jongvolwassenen zijn bijvoorbeeld vaker tegen het schenkverbod tussen 04.00 en 08.00 uur, Jongvolwassenen en mensen die in stedelijke gebieden wonen zijn vaker tegen het verbod om ’s nachts alcohol te verkopen om mee te nemen en een meerderheid van bezoekers van sportkantines vindt dat daar geschonken moeten kunnen worde

Op basis van de samenstelling van tegenstanders lijkt de gerichtheid van de onderzochte beschikbaarheidsmaatregelen beperkt. Figuur 1 laat zien dat ongeacht de beleidsoptie het grootste deel van de tegenstanders niet tot de groep hoort die zwaar of overmatig drinkt, of regelmatig bingedrinkt. Deze groep sluit bij benadering aan bij de definitie van problematisch alcoholgebruik in het Nationaal Preventieakkoord. Idealiter treffen de beleidsopties vooral de groepen die grote externe en interne kosten veroorzaken en gaat de rest erop vooruit. Kennelijk verwacht een aanzienlijk bredere groep van gematigde drinkers echter last van dit soort maatregelen te hebben. Het aantal tegenstanders overtreft het aantal voorstanders binnen deze groep voor drie van de vijf maatregelen, al is een meerderheid voor de beperking van schenktijden (Vermeulen et al., 2021).

Figuur 1: Tegenstanders beleidsopties naar alcoholgebruik

Conclusie

Minder brede beschikbaarheid van alcohol kan drankgebruik en alcoholgerelateerde schade beperken. Vooral de beperking van verkoop- en schenktijden vermindert externe en interne kosten. De andere beleidsopties die dit artikel verkent zijn minder direct gericht op problematisch alcoholgebruik. De meeste tegenstanders zijn dan ook gematigde drinkers, die hinder van dit soort maatregelen ondervinden. Dit betekent overigens niet dat minder gerichte beschikbaarheidsmaatregelen de maatschappelijke welvaart verlagen, per saldo kan het effect op groepen die de grootste kosten veroorzaken hier tegenop wegen.