Wat betekent de EU-China investeringsdeal voor Europa?

Een ‘principeakkoord’?

Eind december 2020 hebben de EU en China de Comprehensive Agreement on Investment (CAI) ondertekend. De volledige en definitieve tekst van de CAI is nog niet beschikbaar. Uit de voorlopige tekst blijkt echter dat de CAI de toegang van Europese bedrijven tot de Chinese markt in verschillende productie- en dienstensectoren moet verbeteren en moet zorgen voor gelijke concurrentievoorwaarden voor Europese bedrijven die in China handel willen drijven. Bovendien heeft China beloofd een einde te maken aan de gedwongen technologieoverdracht door Europese bedrijven die in het land actief zijn.

Aangezien China meer concessies lijkt te doen dan de EU, zou je kunnen stellen dat de EU de meeste economische voordelen geniet.

Behalve marktgerelateerde verplichtingen committeert China zich ook aan verschillende duurzaamheidsdoelen. Zo moet het land het klimaatakkoord van Parijs naleven, milieu en arbeiders beschermen en "werken aan" de ratificatie van ILO-verdragen over dwangarbeid. Met name deze laatste bewoordingen worden als juridisch zwak gezien.

China zou op zijn beurt vooral garanties krijgen dat het toegang houdt tot de Europese markt. Het land zou ook kunnen rekenen op meer markttoegang in de productiesector, maar in de hoofdovereenkomst is niet gespecificeerd om welke subsectoren het precies gaat. Het is echter duidelijk dat de EU vasthoudt aan het recht om Chinese toegang tot ‘precaire’ gebieden op lidstaatniveau te beperken of zelfs te verbieden.

De tijdslijnen voor het ondertekenen van de daadwerkelijke CAI staan nog niet vast. Na de juridische controle van de volledige tekst in de eerste helft van 2021 zullen het Europees Parlement (EP) en de Europese Raad (ER) de overeenkomst moeten goedkeuren. Een dergelijk proces neemt waarschijnlijk enkele maanden in beslag, maar eerlijk gezegd is het lastig om hier een ‘exact’ tijdschema aan te plakken. Zo kunnen we op zijn minst nog een controversieel debat hierover verwachten.

De Europese economische grondgedachte

Aangezien China meer concessies lijkt te doen dan de EU, zou je kunnen stellen dat de EU de meeste economische voordelen geniet. Europese bedrijven zien hun concurrentiepositie ten opzichte van gevestigde Chinese bedrijven verbeteren en krijgen betere toegang tot een grotere markt. Bovendien worden hun eerdere investeringen in China beter beschermd dan vóór de CAI.

Uit economische gegevens blijkt dat de investeringsrelaties tussen de EU en China in de loop van de tijd gestaag zijn toegenomen. Hierbij heeft de EU grotere investeringsposities in China dan andersom (figuur 1). Maar waar de jaarlijkse directe buitenlandse investeringen van Europese bedrijven in China na 2013 aanzienlijk zijn vertraagd, zijn de stromen vanuit China naar de EU juist toegenomen (met uitzondering van 2018, figuur 2). Deze ontwikkeling heeft duidelijk een impuls gegeven aan het debat in Europa over hoe de EU de huidige belangen kan beschermen en hoe de toegang tot de Chinese markten in de toekomst beter kan, aldus de CAI.

Figuur 1: De EU is een grotere directe investeerder in China…

Noot: Data zijn inclusief het VK. Reeks zonder het VK begint pas in 2013. Bron: Macrobond, Eurostat

Figuur 2: …maar niet meer in 2019

Noot: Data zijn inclusief het VK. Reeks zonder het VK begint pas in 2013. Bron: Macrobond, Eurostat

Ondanks bepaalde beperkingen van het vermogen van buitenlandse bedrijven in China om winsten terug te ploegen, zijn Europese bedrijven erin geslaagd om tot nu toe behoorlijke (zij het dalende) rendementen te behalen op hun investeringen daar. Dit blijkt uit betalingsbalansgegevens (figuur 3). Tegelijkertijd kun je wel zeggen dat de totale inkomsten uit China (18 miljard euro in 2018) vrij mager afsteken tegen de inkomsten uit de VS (112 miljard euro in 2018) en het VK (49 miljard euro). En al helemaal tegen de totale omvang van de EU economie. Dit komt deels doordat de totale directe investeringspositie van de EU in China relatief klein is in vergelijking met het bbp (iets meer dan 1 procent, figuur 6). Als we de gegevens van de afzonderlijke EU-lidstaten vergelijken, zien we dat Duitsland de grootste directe-investeringspositie in China heeft en verreweg de belangrijkste begunstigde is van beleggingsrendementen (figuur 4), gevolgd door Nederland (figuur 5). Ondanks deze geringe cijfers gaat het hier wel om politiek ‘vitale’ economische gebieden (zie ook figuur 7).

Figuur 3: Inkomsten EU28 van directe buitenlandse investeringen in China

Bron:  Macrobond

Figuur 4: Inkomsten lidstaten van directe buitenlandse investeringen in China

Bron:  Macrobond

Figuur 5: Uitgaande directe investeringspositie EU in China, in miljard euro (2018)

Noot: Het gaat hier om Net outward FDI. Data zijn niet beschikbaar voor Ierland. Als directe investeringen via bijzondere financiële instellingen in Nederland buiten beschouwing worden gelaten, dan halveert de positie van Nederland grofweg (CBS, 2020). Bron: Macrobond, Eurostat, IMF CDIS, RaboResearch, CBS

Figuur 6: Uitgaande en inkomende investeringsposities tussen de EU en China zijn nog steeds gering

Noot: Het gaat hier om net outward FDI en net inward FDI. Luxemburg en Cyprus zijn buiten de grafiek gelaten vanwege verstoorde data. Als bijzondere financiële instellingen buiten beschouwing worden gelaten, halveert de uitstaande positie van Nederland en benadert de inkomende positie 0 procent van het bbp. Bron: Macrobond, Eurostat, IMF CDIS, RaboResearch, CBS

Figuur 7: Das ist meine Cash-Kuh

Bron: Merics

Als deze CAI leidt tot meer directe investeringen van de EU in China, moeten Europese bedrijven ook meer kunnen profiteren van de handel tussen China en de EU, zo is het idee. Dat wil zeggen dat een groter deel van de uitvoer van China naar de EU afkomstig zal zijn van Europese bedrijven in China (wat op zijn beurt hogere winsten voor hen betekent).

Feitelijk is de EU enigszins gehandicapt in een gevecht met China vanwege haar eigen normen, regels, toezeggingen, overtuigingen (bijvoorbeeld de vrijemarkt-ideologie) en een gebrek aan bereidheid onder de lidstaten om soevereiniteit over te dragen. China wordt daarentegen niet beperkt door dergelijke beperkingen.

Maar het valt nog te bezien wie uiteindelijk de echte winnaar van deze deal wordt. Meer invoer uit China (zelfs van producten die worden geproduceerd door Europese bedrijven) zou bijvoorbeeld nog steeds een lagere uitvoer vanuit de EU naar China betekenen (ceteris paribus) en dus minder banen. Eerder al hebben de VS precies hetzelfde meegemaakt, zoals hun China-haviken beweren. Tegelijkertijd zou de (vrijwillige) overdracht van kapitaal en, meer nog, van geavanceerde technologie van de EU naar China het land in staat stellen nog sneller op te klimmen in de waardeketen. Hierdoor kan China op andere gebieden met Europese bedrijven concurreren (zie ook de paragraaf The European economic rationale en het kader in de Engelstalige publicatie). Ten slotte zal China als Europese bedrijven daar meer investeren, de facto ook een grotere invloed uitoefenen op deze bedrijven en hun regeringen. Hier komen we in de volgende paragraaf op terug.

Bij bovenstaande zorgen gaan we er nog steeds van uit dat de CAI in de dagelijkse gang van zaken soepel verloopt en dat geen van beide partijen tekortschiet in zijn verplichtingen. Dit is uiteraard geen zekerheid, gezien de (recente) geschiedenis.

Kortom: hoewel de CAI zou kunnen leiden tot economische voordelen voor de EU, zijn de daadwerkelijke verbeteringen qua markttoegang nog steeds onzeker en kunnen er op de langere termijn gemakkelijk onbedoelde negatieve externe effecten optreden.

Strategische autonomie of juist niet?

Je zou kunnen zeggen dat deze deal met China een belangrijk voorbeeld is van de uitvoering van het nieuwe modewoord van de EU: ‘strategische autonomie’. Bovendien is de EU mondiger geworden over haar ambitie om veranderingen met buitenlands beleid te stimuleren, bijvoorbeeld op het gebied van milieu, arbeid en mensenrechten. Als zodanig kan deze nieuwe CAI worden gezien als een logische uitbreiding van de wens van de EU om strategische autonomie te creëren en haar invloed uit te oefenen.

In de visie van de EU bevat de CAI toezeggingen om de normen voor arbeids- en milieubescherming te verhogen en geratificeerde ILO-verdragen uit te voeren. Het is ook bedoeld om een gelijk speelveld te creëren en de toegang voor Europese bedrijven in China te verbeteren, terwijl tegelijkertijd de "beleidsruimte in gevoelige sectoren" in zowel de EU als China behouden blijft. Dit zou kunnen zorgen voor een op regels gebaseerd systeem naar de zin van de EU, maar ook voor meer vrijhandel en het behoud van de EU-autonomie op belangrijke gebieden. We zijn kritisch op deze visie. De CAI kan zelfs in het nadeel van de EU blijken te werken als Europese bedrijven inderdaad meer in China zullen investeren.

Feitelijk is de EU enigszins gehandicapt in een gevecht met China vanwege haar eigen normen, regels, toezeggingen, overtuigingen (bijvoorbeeld de vrijemarkt-ideologie) en een gebrek aan bereidheid onder de lidstaten om soevereiniteit over te dragen. China wordt daarentegen niet beperkt door dergelijke beperkingen. Meer in het bijzonder weet China hoe het land asymmetrische maatregelen kan nemen en hoe het deze kan gebruiken als drukpunten voor buitenlandse bedrijven om vervolgens hun regeringen onder druk te zetten zodat deze beleidsconcessies doen die de Chinese macht verder vergroten. Als recent voorbeeld heeft de CEO van Ericsson bij zijn eigen regering gelobbyd om Huawei niet te verbieden, ook al zou die stap voor het bedrijf de deur openen om uiteindelijk te domineren in de EU en andere Westerse economieën.

China is ook bereid gebleken buitenlandse bedrijven die diep in zijn economie zijn ingebed te straffen om op politiek niveau iets te bereiken. Het recente voorbeeld van Australische exportverboden en de 14 eisen die Peking aan Canberra heeft gesteld, onderstrepen dit. De EU zou nooit hetzelfde kunnen doen; als een bedrijf eenmaal haar markten heeft betreden, is sprake van een echt gelijk speelveld.

Wat gebeurt er als China zijn verplichtingen in de CAI niet nakomt? Het is zeer onwaarschijnlijk dat het geschillenbeslechtingsmechanisme bevredigende resultaten oplevert - vooral met betrekking tot de duurzaamheidsverplichtingen, aangezien die overtredingen niet kunnen worden bestraft. Neemt de EU pijnlijke maatregelen die de belangen van belangrijke Europese bedrijven schaden, of zouden die bedrijven de EU onder druk zetten om ‘geen ophef te veroorzaken’? Voor de EU zou het vrijwel onmogelijk zijn om collectief, daadkrachtig en snel op te treden.

Je zou denken dat de op handel en mensenrechten gerichte EU had opgemerkt wat er op dit gebied tussen Australië en China is gebeurd of hoe de handelsovereenkomst tussen de VS en China (Fase-1) verloopt. Ook zou de EU moeten hebben gedacht aan Hongkong en de uitgeholde gezamenlijke verklaring tussen China en het VK. Dat is echter niet gebeurd - en binnen enkele dagen nadat de CAI is overeengekomen, heeft China 53 politici en activisten in Hong Kong gearresteerd. Dergelijke acties suggereren dat China al beseft dat het kan doen en laten wat het wil in de wetenschap dat de EU, die zojuist haar politieke kapitaal in de CAI heeft verzonken, niet eens met haar ogen zal knipperen.

Andersom zijn er nu al de nodige waarschuwingssignalen. Peking heeft zojuist wetgeving ingevoerd die bedrijven die in China actief zijn aansprakelijk stelt voor schade als ze voldoen aan buitenlandse wetgeving die de Chinese belangen schaadt. Dit zou leiden tot een onmiddellijke botsing waarbij het meteen de vraag is wie de echte strategische autonomie heeft. Het zou bedrijven mogelijk kunnen dwingen om China te verlaten, zich van andere markten terug te trekken of de keuze te maken om zich op te splitsen in twee volledig aparte juridische en financiële entiteiten, een voor China en een voor de rest van de wereld.

Met de VS of met China?

Een ander belangrijk aspect van de CAI is dat deze slechts enkele weken voordat de nieuwe Amerikaanse Biden-regering aantrad is gesloten. Onder president Trump waren de betrekkingen tussen de EU en de VS natuurlijk verslechterd, waardoor er behoefte was aan strategische autonomie.

In ieder geval blijft de logica van de EU dat het beter is om op goede voet te blijven en te proberen veranderingen tot stand te brengen door de communicatielijnen met China open te houden in plaats van zich volledig af te sluiten en elke vorm van invloed te verliezen.

Maar president Biden heeft zich uitgesproken over de noodzaak van gelijkgestemde democratische bondgenoten om samen te werken tegen China. Dit om de doelen te bereiken die de EU denkt te hebben bereikt met de CAI. Begin december verklaarde de EU dat zij en de VS allebei de strategische uitdagingen erkennen die de groeiende internationale assertiviteit van China veroorzaakt, ook al verschillen beide soms van mening over de manier waarop daarmee moet worden omgegaan. Een nieuwe dialoog tussen de EU en de VS over China zou een belangrijk mechanisme zijn om hun belangen beter te behartigen en hun meningsverschillen te beteugelen. Handelen volgens een zelfopgelegde deadline zonder de goedkeuring of medewerking van de VS kan worden gezien als ‘strategische autonomie’ van de EU.

Het kan echter ook worden gezien als een ondermijning van de nieuwe dialoog met de VS en een klap in het gezicht van de nieuwe Amerikaanse regering. Als zodanig versterken ze het Trumpiaanse argument dat de EU te zwak en te onbetrouwbaar is om de veelzijdige dimensies in de omgang met China onder ogen te zien. Dit kan de EU in de toekomst gemakkelijk achtervolgen, zelfs als het Europees Parlement de CAI niet zou goedkeuren, en zelfs onder een Biden-regering. De VS zullen de EU niet vriendschappelijk bejegenen als zij economisch partner van China blijft. De VS zien China immers als een (militaire) concurrent. Het is in dit geval ook pikant dat dezelfde EU Amerikaanse militaire steun verwacht tegen Chinese bondgenoten, zoals Rusland, in zijn eigen economische achtertuin. Het tegenargument van EU-ambtenaren is inmiddels dat de CAI gewoon lijkt op de Fase-1 deal tussen de VS en China.

In ieder geval blijft de logica van de EU dat het beter is om op goede voet te blijven en te proberen veranderingen tot stand te brengen door de communicatielijnen met China open te houden in plaats van zich volledig af te sluiten en elke vorm van invloed te verliezen. De vraag is of een dergelijke benadering werkt met een totaal andere politieke economie als China, met een heel andere geschiedenis, cultuur, doel en zijn eigen staatrechtelijke idealen en strategische autonomie.

De handel- en investeringsrelatie tussen Nederland en China

China is een belangrijke handelspartner van Nederland als het gaat om (import-)goederen. In 2019 importeerde Nederland voor zo’n 43 miljard euro aan goederen uit China, waarmee China op plek drie staat als belangrijkste importpartner (ruim 9 procent van de totale import). Maar slechts 14 miljard euro van deze goederen was bestemd voor binnenlands gebruik (ruim 5 procent van totale import voor eigen gebruik). De rest van deze import voerde Nederland weer door naar andere landen.

Sowieso zijn de meeste goederen die Nederland uit Azië haalt bestemd voor wederuitvoer (figuur 8). Dit is anders dan voor bijvoorbeeld de goederen die Nederland uit andere Europese landen importeert. Hiervan zijn de meeste goederen juist wel bestemd voor binnenlands gebruik.

Figuur 8: Meer dan de helft van de goedereninvoer uit Azië bestemd voor wederuitvoer

Noot: Geschatte waarde van CBS. Data van 2017, recenter niet beschikbaar. Bron: CBS

In totaal exporteerde Nederland in 2019 voor zo’n 13 miljard euro naar China (2,5 procent van onze totale export). Van deze export is circa 10 miljard euro aan producten in Nederland zelf gemaakt (3,5 procent van de totale export eigen product), de rest was wederuitvoer. Voor de export van goederen die in Nederland zijn gemaakt, staat China op plek 7.

Nederland en China handelen voornamelijk in goederen uit de categorie ‘machines en vervoermaterieel’ (figuur 9 en 10). Dat is een grote categorie waartoe veel verschillende goederen behoren, zoals producten en productonderdelen uit de hightechindustrie.

Zo exporteert Nederland veel halfgeleidermachines naar China. Hiervoor is de Chinese exportmarkt behoorlijk belangrijk voor Nederland. Er zijn namelijk maar vier grote importeurs van deze producten: China, Zuid-Korea, de Verenigde Staten en het Chinese Taipei waarvan de exportmarktaandelen per jaar verschillen. Heel specifiek toont figuur 7 dat bijvoorbeeld zo’n 10 procent van de inkomsten van ASML in 2019 uit China kwam. Voor NXP, dat zelf halfgeleiders maakt, was dat zelfs ruim een derde van de inkomsten.

In China worden halfgeleiders die zijn geïmporteerd of gemaakt met de machines die wij erheen exporteren, weer verwerkt in technologische apparaten zoals telefoons en tablets. Deze importeert Nederland vervolgens weer uit China.

Behalve goederen die behoren tot de productgroep ‘machines’ waaronder telefoons en tablets, importeert Nederland ook veel producten als speelgoed, meubels en kleding uit China. 

Figuur 9: Goederenexport naar China  

Bron: CBS                                                                     

Figuur 10: Goederenimport vanuit China

Bron: CBS

Voor wat betreft goederen is China dus een belangrijke handelspartner van Nederland. Kijken we naar de handel in diensten dan zien we dat het belang van China beperkt is. Slechts 1,2 procent van onze diensten importeren we uit China, wat neerkomt op zo’n 2,6 miljard euro. Andersom gaat het slechts om 1,2 procent van onze dienstenuitvoer, ofwel zo’n 2,8 miljard euro. Ook onze investeringsrelatie met China is erg beperkt.

Beperkte investeringsrelatie met China

Nederlandse bedrijven hadden in 2018 zo’n 13 miljard euro aan directe investeringen in China uitstaan (exclusief bijzondere financiële instellingen, bfi’s). Dat is slechts 0,6 procent van het totaal van 2.080 miljard euro aan Nederlandse directe investeringen in het buitenland. Andersom komt slechts een minimaal deel van de buitenlandse directe investeringen in ons land uit China. In 2018 was de directe investeringspositie van China in Nederland 1,4 miljard euro (exclusief bfi’s), ofwel 0,1 procent van het totaal aan buitenlandse investeringen in Nederland en 0,2 procent van ons bbp. De impact en invloed van de Chinese investeringen op de Nederlandse economie lijkt wat groter dan deze cijfers doen vermoeden. Maar zij zijn nog altijd klein. Bij slechts 3,5 procent van de Nederlandse bedrijven waar een buitenlandse multinational de scepter zwaait, gaat het om een Chinese multinational (470 van de 13,5 duizend bedrijven in 2017).

Dat de investeringsrelatie zo beperkt is, heeft voornamelijk te maken met de beperkende wet- en regelgeving in China voor directe buitenlandse investeringen. Een buitenlands bedrijf mag in veel sectoren bijvoorbeeld maar een maximum aandeel in een Chinese onderneming hebben en er moet soms technologische kennis worden overgedragen. Dit schrikt buitenlandse investeerders af. De CAI brengt hier mogelijk verandering in, maar zoals gezegd valt het nog te bezien of dat ook echt gaat gebeuren. En of dat dan op de langere termijn in ons belang zal zijn.