Absolute armoedestatistiek is ver over haar houdbaarheidsdatum heen

Absolute armoedestatistiek is ver over haar houdbaarheidsdatum heen image
Beeld door 'Pascal Maramis'

De stelling van het Centraal Bureau voor de Statistiek dat de armoede in 25 jaar tijd is gehalveerd, is gebaseerd op de door het CBS zelf ontworpen armoedestatistiek. Die geeft een eenzijdig (absoluut) beeld van armoede. De operationalisatie ervan is veertig jaar oud en tevens arbitrair. Het is voor toekomstig gebruik uitermate wenselijk om deze absolute statistiek aan te passen en uit te breiden met een statistiek van relatieve armoede. De aanstaande herziening van de inkomensverdeling vanaf 1977 vormt daarvoor het geschikte moment, aldus Wiemer Salverda.

Inleiding

Sinds de jaren negentig hanteert het CBS een eigen armoedestatistiek die gebaseerd is op de zogenaamde ‘lage-inkomensgrens’. De invoering vormde toen een welkome aanvulling op de statistiek van het ‘beleidsmatig minimum’ (de verzameling van wettelijke bestaansminima, SCP en CBS, 1997) waarvan de koopkracht onder druk stond, inmiddels is ze sterk verouderd.

Toegepast op de inkomensverdeling van huishoudens, beschouwt het CBS alle huishoudens (en bijbehorende personen) met een jaarinkomen onder de lage-inkomensgrens als (monetair) arm. De grens is gelegd bij het reële niveau van de Bijstand in het jaar 1979. Het gaat om een bedrag (11.700 gulden) waarvan de koopkracht over de jaren ongewijzigd blijft en de nominale waarde de prijsontwikkeling volgt, oplopend tot 13.200 euro in 2019. Het bedrag betreft het besteedbaar inkomen van een eenpersoonshuishouden. Dat vormt de standaard waarmee de bestedings­mogelijkheden van huishoudens met meer volwassenen en/of kinderen vergelijkbaar worden gemaakt met behulp van equivalentiefactoren die het grotere beroep weerspiegelen dat meerdere personen doen op een en hetzelfde huishoudinkomen afgewogen tegen de schaalvoordelen van het gezamenlijk voeren van een huishouden. Het bijbehorende besteedbare inkomen voor bijvoorbeeld twee ouders met twee kinderen onder de 18 jaar bedraagt 25 mille in 2019, met vier kinderen 30 mille.

Ik bespreek in deze bijdrage uitsluitend de armoedebenadering van het CBS, mede als onderdeel van de recent opgeroepen controverse over 50 jaar ontwikkeling van het besteedbaar inkomen (zie Salverda 2021b, ook voor andere bijdragen). Armoedeonderzoeken van het SCP graven dieper en bespreken behalve absolute en relatieve armoede ook niet-monetaire componenten van armoede. Het SCP biedt echter geen toegankelijke statistieken.

Had het CBS gekozen voor de situatie van bijvoorbeeld 1970 (met circa 25% minder koopkracht voor minima dan in 1979) dan bestond er misschien al nauwelijks meer armoede in ons land.

Het verloop van deze statistiek sinds de jaren ‘70 wordt geschetst in figuur 1 aan de hand van drie in volgorde genummerde reeksen voor de perioden 1977-2000, 2000-2014, respectievelijk 2011-2019. De reeksbreuken zijn het gevolg van herzieningen van de inkomensdefinities in de onderliggende inkomensstatistiek, de lage-inkomensgrens blijft onveranderd. Het aantal personen in arme huishoudens bedraagt nu 1 miljoen, tegenover 1,86 miljoen in 1995, en het aantal huishoudens daalt van 953.000 naar 574.000.[1] De absolute niveaus halveren bijna, de percentages helemaal (figuur 1B). De vraag is echter welke betekenis we aan deze forse dalingen kunnen hechten.

De gekozen maat is inmiddels 42 jaar oud, en ze is bovendien arbitrair. Had het CBS gekozen voor de situatie van bijvoorbeeld 1970 (met circa 25% minder koopkracht voor minima dan in 1979) dan bestond er misschien al nauwelijks meer armoede in ons land.

Figuur 1. Armoede tot de lage-inkomensgrens CBS en tot 60% van het mediane huishoudinkomen, personen en huishoudens, 1977/81/85/89-2019

Bron: CBS, Statline en Sociaal-economische Maandstatistiek 2001/11, en oudere CBS gegevens verzameld door Paul de Beer; aantallen personen voor 1977-1989 zijn bepaald als het aantal huishoudens vermenigvuldigd met het gemiddeld aantal personen per huishouden van de reeks tot 60% van het mediane huishoudinkomen (zie figuur 2). EU 60% ontleend aan Eurostat, ILC_LI02; het betreft uitsluitend monetaire armoede (AROP).

Absolute en relatieve armoede

Dit lage inkomen staat per definitie stil in koopkracht en deelt dus in het geheel niet in economische groei – dat wil zeggen, in de verdubbeling van het gemiddelde besteedbare inkomen sinds 1970 waar het CBS op wijst (CBS, 2021). Nog altijd zijn 1 miljoen personen niet beter af dan veertig jaar geleden. Het is een gedateerd inkomen, dat stamt uit een ander tijdperk toen nog niemand weet had van cd-spelers of computers, laat staan mobiele telefoons, en toen ook sociale woningbouw en andere voorzieningen nog heel gewoon waren. Het staat voor een absolute benadering van armoede, zoals bijvoorbeeld ook de VS hanteren: een bepaald reëel inkomen wordt voldoende geacht om van te leven. In een absolute benadering worden armen niet meegenomen in de algemene verbetering van de levens­omstandigheden, die niet alleen aangename zaken omvatten maar ook elementen die noodzakelijk zijn voor het maatschappelijk functioneren – wonen, werken en vervoer, om maar wat te noemen. In de jaren zeventig woedde een heftige discussie of armen wel of niet een telefoon mochten hebben. Hoe moeten mensen tegenwoordig nog een baan zoeken of communiceren met instanties zonder computer en een internetabonnement? Ook die instanties hebben daar baat bij.

Het is een gedateerd inkomen, dat stamt uit een ander tijdperk toen nog niemand weet had van cd-spelers of computers, laat staan mobiele telefoons, en toen ook sociale woningbouw en andere voorzieningen nog heel gewoon waren.

Daartegenover wordt in een relatieve benadering de armoedegrens juist bepaald in verhouding tot de inkomensontwikkeling van de bevolking. Dan lopen armen wel gelijk op met de rest, maar ook niet meer dan dat. De Europese Unie definieert armoede relatief, als alle inkomens van minder dan 60% van het mediane huishoudinkomen. Het CBS heeft deze maat tot 2014 ook toegepast op de eigen inkomensverdeling, die door andere definities afwijkt van de Europese.[2] Naar schatting over de drie reeksen stijgt de koopkracht van deze armoedegrens met de helft. Het CBS heeft deze statistiek echter stopgezet bij de laatste vernieuwing van de inkomensstatistiek (2011-2019), met als argument onder andere de ontlasting van de organisatie – lees bezuinigingen. Daarmee schaart het zich volledig in het kamp van de absolute armoede.

De armoedegrenzen

Figuur 2 schetst de ontwikkeling van beide grenzen, zowel in absolute termen van koopkracht als in relatieve termen ten opzichte van de inkomensverdeling, dat wil zeggen als percentage van het mediane inkomen. In het eerste geval – de koopkracht (figuur 2A) – blijft de lage-inkomensgrens per definitie onveranderd en is ze ook onafhankelijk van de wijzigingen die zich hebben voorgedaan in de onderliggende inkomensverdeling. Die veranderingen zijn juist wel van invloed op de relatieve maat, omdat met de inkomensverdeling ook de waarde van het mediane inkomen verandert. Omgekeerd blijft in relatieve termen (figuur 2B) de relatieve maat ongewijzigd, immers altijd 60% van de mediaan, terwijl de lage-inkomensgrens nu gevoelig is voor de gewijzigde inkomensverdelingen en ook sterk daalt, van een hoogtepunt van 74% van de mediaan in 1985 naar 48% in 2019. De lage-inkomensgrens boet derhalve 35% in aan relatieve betekenis. Het geeft per saldo aan hoever armen zijn achtergebleven bij de algemene inkomensontwikkeling. Naarmate het aandeel van de armen krimpt wordt de statistiek bovendien gevoeliger voor de rol van negatieve inkomens,[3] die waarschijnlijk meer op bedrijfsproblemen duiden dan op armoede. Afgezien van de coronacrisis,[4] mag verwacht worden dat deze daling verder zal gaan naarmate het jaar 1979 nog verder achter ons komt te liggen, waarmee de armoede uiteindelijk nul wordt (afgezien van de negatieve inkomens). Vergeleken met de lage-inkomensgrens valt de 60%-grens in 2019 dus 12 procent hoger uit ten opzichte van de mediaan, en een kwart hoger dan de lage-inkomensgrens zelf.

Figuur 2. Lage-inkomensgrens CBS en 60% van mediane huishoudinkomen, 1977/81/85/89-2019

Bron: CBS, Statline en Sociaal-economische Maandstatistiek 2001/11, en oudere CBS gegevens verzameld door Paul de Beer; aantallen personen voor 1977-1989 bepaald als aantal huishoudens vermenigvuldigd met gemiddeld aantal personen per huishouden van de reeks tot 60% mediane huishoudinkomen.

De absolute benadering verliest stelselmatig aan relevantie, en lijkt in haar huidige vorm ver over de houdbaarheidsdatum heen. Dit roept op zijn minst de vraag op hoe lang het CBS eigenlijk aan dit oude niveau wil vasthouden? Toch niet pas als de armoede ooit nul zou worden? De relatieve benadering heeft hier geen last van maar is evenmin zaligmakend. Ze laat de armen immers ook meedelen in een algemene daling van de inkomens, zonder de garantie van een ondergrens ten behoeve van het bestaansminimum, waarin een absolute benadering in principe wel kan voorzien.

Daling tegenover stijging

In figuur 1 tonen de twee reeksen CBS 60% tot 2014, aangevuld de met de statistiek van Eurostat vanaf 2005 (EU 60%), de ontwikkeling de relatieve armoede van personen en huishoudens. Leverde in 1977 de CBS-methode 1 miljoen méér armen dan de EU-methode, in 2019 leidt de EU-methode juist tot 1 miljoen meer armen vergeleken met de nieuwste cijfers van het CBS. De absolute armoede halveerde en ligt anno 2019 lager dan ooit: de afstand ten opzichte van géén inkomen krimpt. De relatieve armoede verdrievoudigt bijna en ligt juist hóger dan ooit: toenemende aantallen aan de onderkant van de inkomensverdeling blijven achter bij de algemene inkomensontwikkeling. De stelling dat de armoede is gedaald, niet alleen sinds 1977 maar ook sinds het boven aangevoerde jaar 1995, berust op een eenzijdige keus voor de absolute benadering; de relatieve benadering toont het tegenovergestelde. Het verschil betekent niet dat de waarheid in het midden ligt, wel dat beide benaderingen elkaar aanvullen. De absolute benadering lijkt in het voordeel op de korte termijn, de relatieve op de lange termijn.

De absolute benadering verliest stelselmatig aan relevantie, en lijkt in haar huidige vorm ver over de houdbaarheidsdatum heen.

De ontwikkelingen in de jaren 1977-1990 vormen een goede illustratie.[5] Dat is de tijd waarin uitkeringen, minimumloon en overheidssalarissen met 3% werden verlaagd en vervolgens jarenlang ‘bevroren’. Inkomens daalden tot 1985 over vrijwel de hele linie en stegen daarna voor een belangrijk deel van de inkomensverdeling. Tegelijkertijd steeg de nominale waarde van de lage-inkomensgrens met meer dan 40% tussen 1977 en 1985 als gevolg van de snelle prijsstijgingen, daarna stond ze tot 1990 vrijwel stil. Zo schoof de ongewijzigde koopkracht van de absolute grens eerst snel omhoog in de inkomensverdeling om daarna weer te dalen. Als gevolg daarvan verdubbelden de aantallen personen en huishoudens in armoede eerst en daalden ze vervolgens ze weer net zo hard.[6] (figuur 1) Daartegenover deelt de relatieve benadering juist in de opwaartse en neerwaartse beweging van de gehele inkomensverdeling, terwijl de prijsstijgingen aan haar voorbij gaan. Hier bleven de aantallen bijna constant tot 1985 om daarna te verdubbelen. Of elk benadering afzonderlijk afdoende inzicht biedt in ontwikkeling van de werkelijke armoede kan betwijfeld worden. Op deze korte termijn ligt de waarheid misschien wel in het midden. Het probleem van de absolute benadering is niet dat ze absoluut is maar dat hetzelfde absolute niveau eindeloos wordt doorgetrokken. Daarom ligt de waarheid op langere termijn níet in het midden.

Complementaire benaderingen

Slotsom is dat beide benaderingen tezamen belangrijke inzichten kunnen opleveren: de absolute benadering maakt op de korte termijn belangrijke kanttekeningen bij de relatieve. De vraag is dan hoe kort kort zou moeten zijn. De keus lijkt tussen één jaar of een middellange periode van, zeg tien jaar, waarna – analoog aan verschillende andere statistieken – een nieuw basisjaar wordt gekozen. In het eerste geval wordt elk jaar als het ware in het dossier van de relatieve armoede aangetekend hoe de absolute armoede ten opzichte van het voorgaande jaar is toe- of afgenomen; de veranderingen kunnen over meerdere jaren bij elkaar geteld worden. In het tweede geval worden die veranderingen doorgetrokken ten opzichte van het gekozen basisjaar. Op lange termijn verdient de relatieve maat de voorkeur. Aansluiting op de Europese invulling als 60% van de mediaan ligt daarbij voor de hand. Een eigen Nederlands cijfer, naast dat van Eurostat, is wenselijk voor een verloop dat consistent is met de inkomensverdeling zoals het CBS die opstelt, waaruit immers ook de absolute maat wordt afgeleid.

Slotsom is dat beide benaderingen tezamen belangrijke inzichten kunnen opleveren: de absolute benadering maakt op de korte termijn belangrijke kanttekeningen bij de relatieve. De vraag is dan hoe kort kort zou moeten zijn.

Bij beide benadering gaat het om een inkomensgrens waaronder arme personen en huishoudens zich bevinden, zonder dat duidelijk is hoe ver zij daaronder zitten.[7] Eurostat voorziet daarin op twee verschillende manieren: met het mediane verschil tussen de armoedegrens en de inkomens van de betreffende armen (de poverty gap), en met meting van de armoede met behulp van naastliggende grenzen: 40, 50 en 70% van de mediaan. Het CBS vermeldt slechts incidenteel het mediane inkomen van degenen onder de lage-inkomensgrens. Het inzicht in de inkomensverdeling van armen onder elkaar verdient daarom ook verbetering, op zijn minst door vermelding van hun gemiddelde inkomen en hun  mediane inkomen voor zowel de absolute als de relatieve maat.[8]

Conclusie

Veertig jaar na 1979 is het onzinnig om deze benadering nog te handhaven en om met een aldus bepaalde daling van de armoede het meningsverschil over stagnerende huishoudinkomens te ontwijken. Veeleer moet de doorgaande stijging van de relatieve armoede naar niveaus die niet eerder werden bereikt, grote zorgen baren. De aangekondigde herziening van de inkomensverdeling sinds 1977, die de reeksbreuken in figuren 1 en 2 grotendeels weg zal nemen, vormt het moment bij uitstek om de armoedestatistiek te herzien en completeren.

Voetnoten


[1] De aanstaande herziening minimaliseert de reeksbreuken zo veel mogelijk, met name door aanpassing van de reeks 2011-2014.

[2] Het belangrijkste verschil is dat het CBS toegerekende huurwaarde voor de eigen woning wel en Eurostat die niet meetelt. De (omvang van die) huurwaarde vormt ook het belangrijkste ingrediënt van de beide reeks­breuken in de CBS gegevens. Woningbezitters met weinig inkomen bezetten gelang daarvan een hogere of lagere positie in de verdeling. Het verschil is aanzienlijk: in 2019 bedraagt de grens 13.100 (CBS) of 14.800 (Eurostat).

[3] Bij de nieuwste inkomensreeks 2011-2019 op Statline vermeldt het CBS de negatieve inkomens niet langer.

[4] Wellicht volgt nu eerst een opwaartse beweging zoals tijdens de eurocrisis (2011-13) in figuur 1.

[5] De ontwikkeling van de Griekse AROP onder de Troïka wijst in dezelfde richting (Marx e.a., 2015). De AROP verankerd op het niveau van 2008 – een absolute maat – toont hier een vergelijkbaar groot verschil met de lopende maat (Salverda, 2021a).

[6] Merk op dat de lage-inkomensstatistiek pas ver na deze ontwikkeling daar inzicht in bood.

[7] In de statistiek van het beleidsmatige minimum is er in principe geen verschil.

[8] De koopkrachtverbetering sinds 1995 volgens de lage-inkomensgrens is uitermate beperkt: ze is nul voor de 1 miljoen personen die in de statistiek resteren, en voor de overige 850.000 bedraagt ze naar ruwe schatting circa 10% gemiddeld, wat ver achter blijft bij de algemene stijging van 27%.

Literatuur

CBS (2021). Economische groei en het inkomen van Nederlanders. Economische groei en het inkomen van Nederlanders (cbs.nl) 15 april.

Marx, Ive, Brian Nolan, en Javier Olivera (2015). The welfare state and antipoverty policy in rich countries. In Atkinson en Bourguignon, Handbook of income distribution Volume 2B, Hoofdstuk 23. Elsevier / North-Holland.

Salverda, Wiemer (2021a). Can the Europe Union maintain and improve income inequality? In: Fischer and Strauss, eds. Income, wealth, consumption, wellbeing and inequality in Europe. Hoofdstuk 15. Oxford University Press. Europe's Income, Wealth, Consumption, and Inequality - Georg Fischer; Robert Strauss - Oxford University Press (oup.com)

Salverda, Wiemer (2021b). Met een halve waarheid polariseert Van Mulligen het debat. Met een halve waarheid polariseert Van Mulligen het debat (esb.nu) 5 mei.

SCP en CBS (1997). Armoedemonitor 1997. Rijswijk

Te citeren als

Wiemer Salverda, “Absolute armoedestatistiek is ver over haar houdbaarheidsdatum heen”, Me Judice, 4 juni 2021.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.

Afbeelding
Beeld door 'Pascal Maramis'

Ontvang updates via e-mail