De box 3-impasse vraagt om een andere aanpak dan politieke koehandel

De huidige en verklaarbare status quo

De Tweede Kamer heeft tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen de verdeeldheid niet doorbroken. Kennelijk wordt nog niet breed gevoeld dat een opstelsom van partiële besluiten op deelonderwerpen minder welvaart oplevert dan afspraken met een zo breed mogelijk draagvlak. Ook die aanpak leidt weliswaar niet tot de hoogst mogelijke welvaart, want dat vereist consensus per onderwerp, dus unanimiteit. Maar breed gedragen integrale afspraken kunnen leiden tot synergie-effecten en zijn beter dan een reeks partiële besluiten met wisselende meerderheden. Dat kan namelijk inconsistenties opleveren, dus voortzetting van de impasse.

Een impasse als de huidige is niet nieuw en is ook verklaarbaar. Het Nash-evenwicht beschrijft waarom een samenleving van crisis naar crisis gaat in plaats van geleidelijke aanpassingen aan veranderende omstandigheden. Van een Nash-evenwicht is sprake als niemand verwacht zijn positie te kunnen verbeteren door zijn besluit te veranderen. Dit evenwicht is immuun voor veranderende omstandigheden, omdat beslissers alleen oog hebben voor elkaar, dus niet voor de omgeving. Want die is voor iedereen gelijk, dus laten veranderingen in de omgeving de onderlinge verhoudingen ongewijzigd. Vanwege dergelijk groepsdenken is geen sprake van geleidelijk aanpassen aan geleidelijk veranderende omstandigheden.

De Tweede Kamer heeft tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen de verdeeldheid niet doorbroken. Kennelijk wordt nog niet breed gevoeld dat een opstelsom van partiële besluiten op deelonderwerpen minder welvaart oplevert.

Deze theorie verklaart niet wanneer veranderende omstandigheden zoveel druk zetten op de status quo dat deze toch met een schok wordt doorbroken - en welke gamechanger daarvoor kan zorgen. Zolang het ontbreekt aan een breed gedragen idee dat het zo niet verder kan, zal loslaten wat je hebt leiden zal tot een zeker verlies, terwijl de winst onzeker is. Dit leidt tot status quo bias.

Weinig contact tussen groepen (segregatie) versterkt deze bias; weinig uitwisselingen zorgen dat de groepen zich moeilijk in elkaar kunnen inleven, dus evenmin tot een vergelijk kunnen komen. Tijdens de verzuiling was weliswaar ook sprake van sterke segregatie, maar toen konden de toppen van de koepels vrij gemakkelijk tot een vergelijk komen, omdat de economische groei veel gladstreek. Nu zijn er te veel knelpunten voor zo’n gemakkelijke oplossing.

Koehandel en agree to disagree

Toch wordt een status quo bij gelegenheid doorbroken. Dat gaat dan via koehandel. Daarbij houden de belangengroepen vast aan hun prioriteiten. Maar de één gaat akkoord met het voorstel van de ander als de ander akkoord gaat met het voorstel van de één.

Koehandel is een vorm van leven en laten leven. Feitelijk is dit de hoogste vorm van politiek bedrijven, want het komt neer op vergelijkbaar maken van het onvergelijkbare. Twee voorbeelden van koehandel zijn het 'kwartetten' bij de vorming van het kabinet Rutte-Asscher en de afruil in 1917 tussen het mannenkiesrecht en gelijke bekostiging van het bijzonder onderwijs. Vooral het tweede voorbeeld laat zien dat koehandel niet leidt tot optimale doelmatigheid, want we hebben nog steeds een economisch gezien suboptimaal onderwijsstelsel. Maar zonder koehandel waren we wél slechter af.

[Een voorbeeld is] de afruil in 1917 tussen het mannenkiesrecht en gelijke bekostiging van het bijzonder onderwijs. [Dit voorbeeld] laat zien dat koehandel niet leidt tot optimale doelmatigheid, want we hebben nog steeds een economisch gezien suboptimaal onderwijsstelsel.

Hoewel een via koehandel tot stand gekomen packagedeal dus lang kan doorwerken, hoeft het niet in beton te zijn gegoten. Zo werd het mannenkiesrecht een paar jaar later uitgebreid tot het algemeen kiesrecht. Bovendien hoeven niet alle heikele onderwerpen deel uit te maken van de packagedeal; doorschuiven van een hete aardappel (agree to disagree) is mogelijk.

Een voorbeeld daarvan in het huidige tijdsgewricht is box 3. Dit alleen al, omdat de Belastingdienst grote moeite heeft met automatiseringsprojecten. Maar een andere reden die hiervoor kan worden aangevoerd is dat partijen zich steeds dieper hebben ingegraven in deze discussie. Om daaruit te komen is een andere aanvliegroute nodig en uitwerken daarvan kost tijd.

Doelmatige belastingheffing: de Ramsey-regel

Een andere aanvliegroute voor het verbeteren van het belasten van vermogen kan zijn het centraal stellen van het zoeken naar mogelijkheden voor het verhogen van de doelmatigheid van het belastingstelsel. De theorie van Ramsey biedt hiervoor drie aanknopingspunten. Ramsey heeft namelijk beschreven dat optimale belastingheffing neerkomt op diversificatie van belastingheffing over zoveel mogelijk bronnen, in casu het belasten van alle onafhankelijke transacties in het economisch verkeer (zakelijke transacties). Hierbij moet de hoogste belastingdruk worden gelegd op bronnen waarvan de vraag het minst afhangt van de prijs – en daarmee dus evenmin van de belasting op die prijs. Hiermee werken belastingen zo min mogelijk marktverstorend.

Het eerste aanknopingspunt dat uit deze Ramsey-regel volgt is dat alleen bij een belasting op onafhankelijke zakelijke transacties zinvol gesproken kan worden over doelmatige belastingheffing. Dus geen belasting op bijvoorbeeld forfaits. Het tweede aanknopingspunt is dat belastingen vergelijkbaar moeten zijn om het optimum te kunnen vinden, want alleen vergelijkbare belastingen kunnen onderling worden afgewogen. Ten derde kan een belastingbron aan slechts één belasting onderworpen worden, dan wel aan meerdere onderling consistente belastingen.

De theorie van Ramsey is niet onverkort bruikbaar [...] Zo leidt onverkort toepassen [...] tot relatief de hoogste belastingdruk voor lage inkomens, want de vraag naar eerste levensbehoeften is nauwelijks prijsgevoelig en de laagste inkomens besteden daar relatief het grootste deel van hun inkomen aan. 

De theorie van Ramsey is niet onverkort bruikbaar. Want naast het ontbreken van aandacht voor uitvoerbaarheid - onder meer wegens informatieproblemen - leidt het tot spanning met andere doelen van overheidsbeleid, met name een evenwichtige inkomensverdeling. Zo leidt onverkort toepassen van de Ramsey-regel tot relatief de hoogste belastingdruk voor lage inkomens, want de vraag naar eerste levensbehoeften is nauwelijks prijsgevoelig en de laagste inkomens besteden daar relatief het grootste deel van hun inkomen aan.

Een actuele uiting van dit effect kan worden gevonden bij onze energierekening. Want die bevat een aantal belastingen, mede omdat de vraag naar energie beperkt prijsgevoelig is. Een gevolg van deze koppeling is energie-armoede. Dit laat onverlet dat natuurlijk gestreefd kan worden naar verbeteren van de doelmatigheid van ons belastingstelsel als daarbij rekening wordt gehouden met verdeeleffecten.

Toetsing van ons belastingstelsel aan de Ramsey-regel

Als we ons belastingstelsel langs de drie beschreven aanknopingspunten voor doelmatige belastingheffing leggen, blijkt een groot aantal onderdelen van ons belastingstelsel te zakken voor het examen doelmatigheid.

Ten eerste kunnen veel belastingen per definitie niet beoordeeld worden op doelmatigheid. Het gaat hierbij om belastingen buiten het economisch verkeer. Denk hierbij aan belastingen op schenkingen, erfenissen en aan belastingficties, zoals forfaits.

Het gaat hierbij om een niet onaanzienlijk deel van ons belastingstelsel. Twee inkomensficties spelen zelfs een hoofdrol, namelijk het eigenwoningforfait en de boekwaardestijging van vermogen als onderdeel van het wetsvoorstel Werkelijk rendement in box 3. De eerste reden waarom dit om fictieve inkomensvormen gaat is dat op beide geen rechtens afdwingbare vordering kan worden ingesteld. Dit is niet zomaar een inkomenscriterium, want dit criterium geldt ook voor de EMU-regels voor de begroting. Dit criterium maakt het wetsvoorstel Werkelijk rendement in box 3 paradoxaal. Immers: dat is bedoeld ter vervanging van de fictieve vermogensrendementsheffing, maar voert daarbij dus een andere fictie in. Een ander minpunt bij deze belasting is dat hij volatiel is, want de beurs is grillig.

Hoewel een fictie niet beoordeeld kan worden op de mate van doelmatigheid, kan wel gesteld worden dat het eigenwoningforfait per definitie ondoelmatig is. Want het is een willekeurige belasting, op basis van de WOZ-waarde van het hoofdverblijf, en dat is per definitie ondoelmatig. De reden hiervan is dat het daadwerkelijke inkomen uit eigen woning feitelijk het saldo is van gemiste huurlasten en gemiste baten voor zover het eigen huis wordt gefinancierd met eigen vermogen (dat dus niet belegd kan worden). Omdat de gemiste baten verschillen per belastingplichtige, is dit saldo niet eenduidig, dus is een forfait daarvoor willekeurig.

Dit criterium maakt het wetsvoorstel Werkelijk rendement in box 3 paradoxaal. Immers: dat is bedoeld ter vervanging van de fictieve vermogensrendementsheffing, maar voert daarbij dus een andere fictie in.

Ten tweede is niet altijd sprake van onderling vergelijkbare belastingen. Zo grijpen sommige belastingen aan bij het moment van leveren van goederen en diensten en andere belastingen bij andere momenten. Een bekende discoördinatie is dat de vennootschapsbelasting inkomen (i.c. winst) belast in het jaar van verkoop (‘realisatiebeginsel’) en het wetsvoorstel Werkelijk rendement in box 3 daarnaast ook winsten belast die nog niet zijn gerealiseerd.

Deze discoördinatie maakt niet alleen toetsen op doelmatigheid onmogelijk; hij heeft ook reële effecten. Want het zal leiden tot verplaatsing van vermogen van box 3 naar box 2. Dat leidt immers in ieder geval tot belastinguitstel. Het (concept-)voorstel van de Europese Commissie om de belastingvrijstelling voor bv's te verruimen maakt die verplaatsing nog aantrekkelijker. Van een dergelijk fiscaal gedreven verplaatsen van vermogen kan gesteld worden dat dat niet doelmatig is.

Ten derde zijn belastingbronnen niet altijd onderworpen aan één belasting of aan meerdere onderling consistente belastingen. Zo is geen sprake van onderlinge consistentie bij de vermogensbelasting op schenkingen en erfenissen, de Overdrachtsbelasting en de belastingen waaraan desbetreffende vermogensvormen ook zijn onderworpen, zoals de BTW en box 3. De feitelijke totale belastingdruk op een vermogensvorm is daardoor willekeurig, dus per definitie ondoelmatig.

Ten slotte kan de Ramsey-regel toegepast worden op de kabinetsplannen voor harmonisering van begrippen en voorwaarden van het belastingstelsel en de sociale zekerheid. Harmonisering kan vrij gemakkelijk op gespannen voet staan met de Ramsey-regel. Want het kan gemakkelijk leiden tot uniformering, respectievelijk grondslagversmalling en dat is niet in overeenstemming met diversificatie van belastingheffing over zoveel mogelijk bronnen conform de Ramsey-regel. In verband met uitvoerbaarheid moet de mate van diversifiëring wel worden afgezet tegen de uitvoeringskosten.

Opties voor verbeteren

Twee opties om bij de belastingheffing op vermogen doelmatigheid een rol te geven is verleggen van de belastingheffing naar belastingbronnen die deel uitmaken van het economisch verkeer en verbeteren van de consistentie in de belastingheffing. In dit verband zouden het eigenwoningforfait, de belasting op schenkingen en erfenissen en de Overdrachtsbelasting vervangen kunnen worden door het invoeren van een algemene vermogensbelasting op vermogensvormen die geen inkomen genereren. Deze belasting staat dan naast de vermogensrendementsheffing, want die heeft betrekking op vermogensvormen die wel inkomen genereren.

Twee opties om bij de belastingheffing op vermogen doelmatigheid een rol te geven is verleggen van de belastingheffing naar belastingbronnen die deel uitmaken van het economisch verkeer en verbeteren van de consistentie in de belastingheffing.

Hierbij moet de belastingdruk op vermogensvormen die gemakkelijk kunnen worden omgezet in vermogensvormen die inkomen genereren sporen met de tarieven in box 3. Want anders zou geen sprake zijn van consistentie tussen de vermogensbelasting en de vermogensrendementsheffing. En uit de Ramsey-regel volgt dat de belasting op de vermogensvormen die niet gemakkelijk kunnen worden omgezet in andere vermogensvormen, zoals de eerste eigen woning hoger kan worden. Want bij die vermogensvormen hangt de vraag niet of nauwelijks af van de prijs.

De consistentie in de belastingheffing wordt verder verbeterd met invoeren van één inkomenscriterium voor verschillende belastingen. Een keuze voor het realisatiebeginsel ligt voor de hand, althans dit beginsel maakt deel uit van het gedachtengoed van goed koopmansgebruik.