Introductie
Een florerend Nederland vereist een sterk bedrijfsleven. Maar het bedrijfsleven, in het bijzonder de industrie, worstelt met schaarste alom, van beschikbare arbeid, beslag op milieu en ruimte, tot aansluitmogelijkheden op het energienetwerk en (duurzame) energie. De overheidsfinanciën staan er goed voor, maar er komen grote uitgaven aan zoals op het gebied van defensie, concurrentievermogen en klimaat (inclusief stikstofprobleem). Daarnaast zal de veroudering van de bevolking extra druk zetten op de toekomstige overheidsfinanciën en beperkingen blijven geven op de arbeidsmarkt.
Het grote gevaar van de schaarste is dat het tot stilstand leidt. Dat iedereen zijn eigen bestaande hokje gaat verdedigen en er daardoor geen ruimte meer is voor vernieuwing. Een zelf-versterkend effect dreigt. Een krimpende taart doordat iedereen louter oog heeft voor zijn of haar eigen taartpunt(je). Juist bij schaarste is een meer omvattende (holistische) blik nodig: hoe de taart als geheel te vergroten. Dit is de huidige patstelling.
De neiging is om vast te houden aan het bestaande en het innovatieve nieuwe erbij te willen. Maar niet alles is mogelijk, keuzes zijn onontkoombaar. Die zijn in de eerste plaats aan de bedrijven zelf.
Belangrijke rapporten van Mario Draghi (2024) en Enrico Letta (2024) hebben voor Europa de economische uitdagingen geschetst (zie ook IMF, 2024 en Kammer, 2025). Wij trachten een narrative (‘verhaal’) neer te leggen dat houvast biedt en richting verschaft aan het komende kabinet.
Keuzes nodig
De neiging is om vast te houden aan het bestaande en het innovatieve nieuwe erbij te willen. Maar niet alles is mogelijk, keuzes zijn onontkoombaar. Die zijn in de eerste plaats aan de bedrijven zelf. Een te ambitieuze overheid die met een geldbuidel gaat zwaaien doet snel meer kwaad dan goed: bedrijven worden afwachtend, en richten zich op de geldbuidel (de overheid dus) in plaats van zelf initiatief en verantwoordelijkheid te nemen.
Toch ligt er weldegelijk een rol voor de overheid. En dat brengt ons bij industriebeleid. Alleen de overheid kan holistisch kijken vanuit het publieke belang, over de grenzen van sectoren en de tijd heen. Althans in theorie. Het woord industriebeleid ligt begrijpelijkerwijze moeilijk in Nederland. Dat komt door de ervaringen van de jaren tachtig van de vorige eeuw toen de overheid trachtte verlieslatende bedrijven te redden – denk aan de scheepsbouw, en het RSV drama – in plaats van oog te hebben voor het ‘nieuwe’ en de toekomst.
Nu was dat een andere tijd, maar ook de overheid is vatbaar voor kortzichtigheid, tunneldenken en kan onder druk van private lobby het publieke belang uit het oog verliezen. Het bestaande en wat groot is kan lobbyen en de politiek belemmeren het grote plaatje te zien. Wat klein en nieuw is wordt niet gezien. Wij overdrijven hier enigszins, maar het is evident dat de overheid geen onfeilbare partij is als zij invulling geeft aan industriebeleid, althans (zie later) als zij dit doet op een ‘activistische’ manier.
Het bestaande en wat groot is kan lobbyen en de politiek belemmeren het grote plaatje te zien. Wat klein en nieuw is wordt niet gezien.
In ons zwaar bezette landje met schaarste aan mensen, netwerkcapaciteit, fysieke ruimte en wie weet wat nog meer, speelt ook dat er dan überhaupt geen vrije capaciteit is voor het nieuwe. Dus reden te meer om terughoudend te zijn als overheid om Schumpeteriaanse ''creatieve destructie'' mogelijk te maken. In economen jargon: de opportunity costs van het bestaande beschermen is enorm: het nieuwe krijgt dan geen kans.
Overheid en ‘markt’ kennen beide beperkingen
De ‘schoonheid’ van de markt is dat daarin constant op allerlei niveaus vele keuzes worden gemaakt. De overheid kan nooit tippen aan de kennis die de markt tot haar beschikking heeft via miljoenen bedrijven en consumenten die constant ‘’met hun euro’s stemmen’’. De overheid kent dus enorme informatieproblemen die het moeilijk maken te acteren en tegenwicht te bieden aan lobbies.
Toch zijn ook markten verre van perfect. Machtsconcentraties kunnen verstorend zijn, en in het verlengde hiervan, zoals we al noemden, de macht van bestaande partijen om de overheid naar hun hand te kunnen zetten en kleinere bedrijven uit de markt te duwen of op te kopen. Bigtech biedt eigen uitdagingen met bijvoorbeeld marktmacht (netwerkeffecten) vanuit haar platforms.
Maar er zijn ook coördinatieproblemen. Zo kunnen individuele bedrijven niet zo maar overstappen naar een misschien wel superieure nieuwe energiebron als anderen dat tegelijkertijd ook niet doen, zoals nu van een op fossiele energie gebaseerde industrie naar schone elektriciteit en waterstof. Zo zal vaak ook een gemeenschappelijke infrastructuur nodig zijn. Wie legt die aan? En wanneer? Wie betaalt daarvoor? De aanwezigheid van coördinatie- en freerider-problemen maken dat lastig.
Dus de markt is niet zaligmakend, maar het goed begrijpen van de tekortkomingen van overheidshandelen is evenzeer cruciaal. Dit is de problematiek van markt(falen) versus overheid(sfalen).
Effectief beleid alleen bij juiste rol van de overheid
Overigens schetsen we het onderscheid tussen markt en overheid te scherp, met de overheid voor het algemene belang en ‘de markt’ voor puur private winst-gedreven belangen. We onderkennen de rijke schakering aan allerlei andere verbanden en organisatievormen die de samenleving vormgeven (van vrijwilligersorganisaties tot coöperatieve ondernemingen; de term ‘civil society’ wordt hierbij vaak genoemd). Die schakering is evenzeer onderdeel van het speelveld waar de overheid zich in beweegt. En die ruimte voor de vaak meer op betrokkenheid gebaseerde organisatievormen en activiteiten moet gekoesterd worden. Het biedt vastigheid, worteling, en onderlinge solidariteit, belangrijke aspecten van de ‘social fabric’ van een succesvolle samenleving.
Het is een zoektocht naar een effectieve combinatie van beide [overheid en markt] zodat ze elkaars beperkingen zoveel mogelijk neutraliseren, en sterke punten waar mogelijk versterken.
Beleid begint bij het begrijpen van de tekortkomingen van de overheid en de politiek. Vervolgens is de vraag welke rol de overheid op zich kan nemen gegeven de evidente tekortkomingen van ook de markt. Het is een zoektocht naar een effectieve combinatie van beide zodat ze elkaars beperkingen zoveel mogelijk neutraliseren, en sterke punten waar mogelijk versterken. Wat is een effectieve rol voor de overheid binnen het geheel van de maatschappij?
De verwijzing naar ‘de maatschappij’ is cruciaal. De overheid opereert niet in het luchtledige, en moet zich telkens de vraag stellen waar zij zelf kan en moet acteren, en waar juist anderen dat moeten doen. De valkuil is dat de in wijde kring levende gedachte dat te veel is overgelaten aan de markt zich in reactie vertaalt in beleid dat niet alleen de overheid overbelast, maar ook verantwoordelijkheden weg haalt bij bedrijven. Bedrijven worden dan afwachtend, of zelfs opportunistisch. Gedrag dreigt dan in de geest van ‘als we wachten dan komt de overheid wel over de brug’ (zie ook Boot, 2020). Bedrijven hebben (ook) een eigen verantwoordelijkheid als het gaat om bijvoorbeeld het opleiden van personeel, impact op klimaat verminderen, en zelfs voor huisvesting van personeel.
Dit betekent dat overheidshandelen snel contraproductief is. De overheid moet uitkijken dat private partijen hun verantwoordelijkheden niet afschuiven op de overheid.
Geld geen probleem, ruimte (capaciteit) voor besteding wel
Wat (nog) niet schaars is in Nederland is geld. De Nederlandse overheidsfinanciën zien er goed uit, zeker vergeleken met de rest van de Europese Unie. Maar de druk op de overheidsuitgaven neemt toe.
De afgelopen jaren heeft de Nederlandse politiek substantiële publiek gefinancierde fondsen gecreëerd voor grote vraagstukken. Want, zo was de gedachte, het zijn een soort eenmalige investeringen in de toekomt en die kunnen dan wel buiten de overheidsbegroting om. Het stikstof- en boerenuitkoop-fonds, het klimaatfonds en het nationale groeifonds waren hiervan treffende voorbeelden. Het laatste kabinet Rutte was koploper in het opzetten hiervan. Politieke strijdpunten werden onder het geld begraven. De ongekende coronasteun – in het begin erg noodzakelijk – lijkt hiervoor de weg te hebben geëffend, maar van maatvoering was geen sprake meer. Aangemoedigd ook door de gedachte dat met de rente dicht bij nul ‘geld gratis was’.
De afgelopen jaren heeft de Nederlandse politiek substantiële publiek gefinancierde fondsen gecreëerd voor grote vraagstukken [...] Politieke strijdpunten werden onder het geld begraven.
Nu is de rente iets opgelopen, en dus het mantra ‘geld is gratis’ minder populair, maar de onderliggende krachten zijn er nog steeds. Namelijk: een politiek die geen keuzes durft te maken, geen afscheid durft te nemen van ondernemingen die minder productief zijn of grote negatieve externe effecten veroorzaken. En dat kan dus niet in een zo’n druk bezet land als Nederland. Het houdt vernieuwing tegen met lage productiviteitsstijgingen en ook nog eens bestending van relatief lage toegevoegde waarde activiteiten als gevolg.
Weldegelijk rol voor de overheid weggelegd
Voor zover het gaat om investeringen die de economie van morgen sterker maken kan er toch een goede reden zijn om als overheid mee te financieren en investeren. Het moet wel een vorm van marktfalen oplossen. Als dat zo is, dan kunnen de investeringen de economie groter maken, en daarmee dus onze welvaart. Zo kan R&D positieve spill-overs (externe effecten) hebben die maken dat de publieke waarde (de waarde voor de economie als geheel) groter is dan de private. Aangezien deze externe effecten bijdraagt aan de publieke zaak, kan een rol zijn weggelegd voor de overheid om private partijen te stimuleren deze R&D investeringen te doen. Het kan dan ook tegelijkertijd de houdbaarheid van de overheidsfinanciën versterken: immers, de houdbaarheid van overheidstekorten (en schulden van de staat) staat of valt met de kracht van de economie in die toekomst (en die wordt dan versterkt). Het gaat dan over de verdiencapaciteit die de schulden moet dragen.
Maar op het oog logische subsidie- en belastingfaciliteiten kunnen contraproductief uitwerken. Neem de Innovatiebox, een enorm fiscaal voordelige regeling, en dus dito kostbaar voor de overheid. Op zich heeft de regeling logica. Als innovaties groot maatschappelijk nut hebben, dus verder reiken dan de bottom line van de betreffende onderneming, is er potentieel een legitieme rationale: het publieke nut overstijgt het private nut. Maar volgens de evaluaties van de regeling (WRR, 2023) is het niet duidelijk dat deze voldoende groot is. Bovendien wordt de regeling vooral gebruikt door grote bestaande ondernemingen. Dit heeft onder andere te maken met administratieve lasten. Nieuwe en kleine ondernemingen worden daarmee benadeeld. Innovatie kan daardoor juist ondermijnd worden.
Focus op nieuwkomers en infrastructuur
Er is daarom veel te zeggen voor een overheid die zich meer richt op nieuwkomers, de uitdagers van de bedrijven die zelf nog niet genieten van schaalvoordelen. Het is een soort patstelling: voldoende schaal is nodig om concurrerend te zijn. Het kan dan legitiem zijn om als overheid met een tijdelijke (!) ondersteuning te acteren. Dit past ook bij het eerder genoemde rapport van Enrico Letta: juist nieuwe (en kleinere) ondernemingen hebben last van de gebrekkig functionerende Europese interne markt. Geef echter niet toe aan lobbies die tegelijkertijd willen inzetten op Europese kampioenen; dus grote fusies binnen de interne markt. Deze zouden concurrentie juist weer belemmeren, en innovatie aantasten. Dit is ook een belangrijke les uit het rapport van Enrico Letta.
Geld uitgeven met dito begrotingstekorten nu, zodat we er ‘morgen’ beter voorstaan, kan dus een legitieme strategie zijn. Maar dit veronderstelt wel een geloofwaardig en effectief beleid.
Voor ons is de meest overtuigende casus voor overheidsbemoeienis, de complicaties betreffende gemeenschappelijke infrastructuur. Uiteraard zijn dit min of meer expliciete publieke verantwoordelijkheden zoals het investeren in het energienetwerk, maar ook om potentieel nieuwe ontwikkelingen te ontsluiten. De energietransitie naar waterstof is mogelijk een dergelijke ontwikkeling. Net alsook de ontsluiting van ecosystemen zoals Brainport Eindhoven. De operatie Beethoven zien wij dan ook niet als een expliciete steunoperatie voor ASML, maar een voor het Brainport ecosysteem waar allerlei nieuwe bedrijfjes tot ontwikkeling komen, en er sprake van onderlinge kruisbestuiving.
Geld uitgeven met dito begrotingstekorten nu, zodat we er ‘morgen’ beter voorstaan, kan dus een legitieme strategie zijn. Maar dit veronderstelt wel een geloofwaardig en effectief beleid. Geloofwaardig in de betekenis van daadwerkelijk investeren voor de toekomst. En effectief in de zin dat het resultaat geeft, en privaat initiatief niet in de weg zit.
Investeren vereist commitment
Investeren kent echter enorme uitdagingen en het vereist een lange adem. Investeren is een intertemporele uitruil waarbij vandaag geld wordt uitgegeven om in de toekomst meer geld te verdienen. De intertemporele uitruil vraagt om commitment: consistent beleid over de tijd. Investeren in de toekomst vergt immers een lange adem. De wispelturigheid van de politiek maakt dit lastig. Daarnaast is ‘investeren in de toekomst’ een te manipuleren concept. Middelen kunnen worden vrijgemaakt onder het mom van investeringen terwijl in werkelijkheid sprake is van consumptie. Beide verstoringen – gebrek aan commitment en consumptieve bestedingen scharen onder investeringen – zijn valkuilen voor geloofwaardig en effectief overheidsbeleid.
Als illustratie: we constateerden dat de druk op politici om aan bestaande belangen tegemoet te komen groot is. Dit leidt tot rare situaties waarin bijvoorbeeld gelden uit het klimaatfonds gebruikt worden om de energie intensieve industrie te ‘compenseren’ voor de hogere kosten van fossiele energie vanwege het Europese CO2 handelssysteem (ETS). Ofwel, middelen die bedoeld zijn voor investeringen worden ingezet voor het goedkoper maken van fossiele productie; de facto een negatieve investering in de toekomst.
Het oprichten van telkens nieuwe instituten moet worden voorkomen. Het bestaande Invest-NL kan hiertoe als basis dienen.
Bestaande op fossiele energie gebaseerde technologieën worden hiermee bevoordeeld. Dergelijke compensaties zorgen ervoor dat er geen keuzes worden gemaakt, dan wel worden uitgesteld, vernieuwing wordt ontmoedigd en schaarste (in dit geval klimaat-gerelateerd) wordt verergerd. Intertemporele afwegingen worden daardoor verstoord.
In zekere zin wordt de lange termijn verdiencapaciteit van de economie hiermee ingeruild voor onmiddellijk genot. Dit is de ingewikkeldheid van een kijk op de toekomst, die vereist soms offers in het heden. Politici spelen hierbij een belangrijke rol. Zijn zij bereid dergelijke keuzes uit te leggen en te steunen?
Governance en institutionele borging nodig
Voor consistent beleid over de tijd, waarbij de overheid commitment geeft waar private partijen op kunnen bouwen, zijn een goede governance en institutionele borging cruciaal. De onvoorspelbaarheid van de politiek moet soms op enige afstand worden geplaatst. Wat ons betreft biedt dit een rationale voor een publieke investeringsinstelling die samen met private financiers investeert. Dat laatste zorgt er voor dat aangesloten wordt op marktkrachten en inzichten. Een bijkomende rationale voor zo’n instelling is dat op deze manier ook een grote kennisbasis kan worden opgebouwd om de informatieachterstand te verkleinen.
Maar ben pragmatisch. Het oprichten van telkens nieuwe instituten moet worden voorkomen. Het bestaande Invest-NL (samen met Invest International) kan hiertoe als basis dienen. Zij is immers opgericht juist voor investeringsvraagstukken over de toekomst van Nederland. De missie van Invest-NL vereist misschien wel nadere specificering. Deze lijkt momenteel sterk gericht op het financieren van nieuwe bedrijven, dat klinkt goed, maar hoeft niet aan te sluiten bij waar werkelijk marktfalen is (cq innovatie met maatschappelijk rendement die zonder overheidssteun anders zou blijven liggen, red.). Dus scherp kijken waar werkelijk waarde wordt toegevoegd is essentieel. Daarnaast is juist ook een focus nodig op de grotere context van kruisbestuiving, ecosystemen en infrastructuurvraagstukken. Hier spelen positieve externe effecten een grote rol: publieke (maatschappelijke) waarde die private benefits overstijgen. In Beetsma et al (2021) worden de randvoorwaarden voor het succes van een publieke (of publiek/private) investeringsinstelling uitgewerkt.
Overigens moet worden voorkomen dat een soort megalomaan denken wortel schiet. Voorstellen van eerder vorig jaar om zo ongeveer alle bestaande publieke instellingen en subsidieregelingen onder te brengen in een nieuw op te richten investeringsinstelling moeten worden ontraden. Naast de enorme complexiteit die een dergelijke opzet met zich meebrengt, met stroperige besluitvormingsprocessen die verlammend zullen werken, is er geen behoefte aan een megalomane investeringsinstelling die als een soort publieke monopolist in de economie opereert. Ook hier geldt, ben pragmatisch: ga voor krachtenbundeling waar het bijdraagt aan effectiviteit en slagkracht.
Aan het werk dus
Nederland moet aan de bak om zijn (nog altijd) sterke economische positie te behouden. Deze kan tegen een stootje, maar heeft de afgelopen jaren veel moeten incasseren, en dat geldt zeker ook voor Europa als geheel. Terecht constateert secretaris-generaal Sandor Gaastra van het Ministerie van Economische Zaken in zijn recente nieuwjaarsartikel dan ook dat Europa eindelijk werk moet maken van het voltooien van de interne markt. Innovatie en vernieuwing worden hierdoor gestimuleerd. Tegelijkertijd ben zeer terughoudend met het oproepen tot Europese kampioenen om de rest van de wereld te kunnen ‘verslaan’. Juist het faciliteren van concurrentie op de EU interne markt is wat bedrijven scherp maakt om ook buiten de EU succesvol te zijn. Er is dan ook reden bezorgd te zijn om lobbies die Europese mededingingsregels trachten te verzwakken.
Dan is de belangrijke vraag, wat te verwachten van de overheid? De overheid heeft een rol te spelen, maar kan ook veel kapotmaken. Wispelturig beleid is schadelijk. Effectief industriebeleid is buitengewoon ingewikkeld. Het vergt discipline, commitment, focus en vooral ook een ‘rechte rug’ houden. Stap als overheid alleen in waar een echte meerwaarde is, en dat loopt lang niet altijd parallel met waar gelobbyd wordt. Innovatie stokt als te zeer op het bestaande wordt gefocust. Nieuwe ondernemingen kunnen een duwtje in de rug nodig hebben. Nadrukkelijk moet ook gekeken worden naar waar sprake is van kruisbestuiving en ecosystemen. En zie vooral ook, dat het een kunst is van het niet in de weg zitten van privaat initiatief.
Effectief industriebeleid is buitengewoon ingewikkeld. Het vergt discipline, commitment, focus en vooral ook een ‘rechte rug’ houden. Stap als overheid alleen in waar een echte meerwaarde is.
Het recente advies van Peter Wennink onderschrijft de noodzaak van industriebeleid, maar legt teveel de nadruk op nieuwe fondsen waarmee de overheid de economie kan aanjagen. De markt moet vooral zijn werk zelf kunnen doen, en daar verantwoordelijkheid voor dragen zonder dat daarbij direct naar de overheid wordt gekeken. Veelal betekent dat juist niet steunen en ‘de markt’ zelf zaken laten oplossen. Wennink bepleit weliswaar het maken van keuzes en het afscheid durven nemen van laag productieve bedrijvigheid, maar handelt hier niet naar. Van alles, van staal tot raffinage, eigenlijk alles dat groot is, wordt door hem ontzien, en als strategisch belangrijk gepositioneerd. En dat terwijl strategische autonomie, ook zo’n concept dat dwars door de behoudende koers van Wennink loopt, toch echt op Europees niveau moet worden bezien. Dus we hadden graag meer scherpte gezien. Niet of nauwelijks levensvatbare bedrijven die veel negatieve externe effecten veroorzaken en niet bijdragen aan innovatieve ecosystemen verdienen geen steun van de overheid.
Referenties
Beetsma, Roel, Arnoud Boot en Coen Teulings, 2021, Zet Invest-NL en Groeifonds om in investeringsbank, Het Financieele Dagblad, 7 augustus.
Boot, Arnoud, 2020, De ontsporingen van het zonnebloemkapitalisme: de overheid past andere rol, Me Judice, 20 oktober.
Draghi, Mario, 2024, The future of European competitiveness, report prepared for the European Commission, September;
Gaastra, Sandor, 2026, Geopolitieke macht heeft economische waarde, ESB 111(4853), pp. 6-9.
Letta, Enrico, 2024, Much more than a market, april.
IMF, 2024, Regional Economic Outlook, Europe: A recovery short of Europe’s full potential, oktober.
Kammer, Alfred, 2025, Europe’s Integration Imperative, F&D (IMF), juni, pp. 19-23.
Wennink, Peter, 2025, De route naar toekomstige welvaart, december.
WRR, 2023, Goede zaken, rapport, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.