'Grand societal challenges'
Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) stelt, in navolging
van de Europese Commissie, haar innovatiebeleid steeds meer in het teken
van ‘grand societal challenges’ ofwel maatschappelijke
uitdagingen. Centraal daarbij staan de vier thema’s die in april dit jaar
zijn geprioriteerd, te weten Energietransitie en Duurzaamheid; Landbouw,
Water en Voedsel; Gezondheid en Zorg; en Veiligheid (zie Kamerbrief over
Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid, 29-04-2019). EZK wil onder
meer dat de Topsectoren deze thema’s als uitgangspunt nemen voor hun
Kennis- en Innovatie-agenda’s. Deze vormen de basis voor publiek-private
onderzoeksactiviteiten van kennisinstellingen en bedrijven.
Niet elk maatschappelijk probleem kan langs de weg van commerciële innovatie opgelost worden.
Het missiegedreven innovatiebeleid dat op deze wijze is geïntroduceerd
wordt, kent nog steeds een sterke relatie met de wens om het
verdienvermogen van Nederland te verhogen. Immers, door het missiegedreven
innovatiebeleid direct te koppelen aan het topsectorenbeleid, zal de nadruk
komen te liggen op Research & Development in de hoop dat dit zal
bijdragen aan de oplossing van maatschappelijke problemen. Omdat veel van
de missies problemen betreffen die ook buiten Nederland worden ervaren,
zullen er ook exportmarkten zijn voor innovatieve oplossingen. Met deze
dubbele doelstelling hoopt EZK twee vliegen in één klap te slaan.
Het is evenwel niet gegeven dat elk maatschappelijk probleem langs de weg
van commerciële innovatie opgelost kan worden. Vanwege de complexiteit die
maatschappelijke uitdagingen kenmerkt, is het juist van belang dat partijen
die bekend zijn het maatschappelijk probleem, centraal staan. Denk aan
burgers, professionals, publieke uitvoeringsorganisaties en NGOs. Voor hen
staat het oplossen van een maatschappelijk probleem voorop, en is een
eventuele vermarktbare propositie een bijvangst. Het resulterende
spanningsveld vergt zorgvuldige reflectie op de mate en vorm van
ondersteuning die EZK kan leveren met haar innovatiebeleid.
Verschillende soorten innovatiebeleid
Traditioneel heeft innovatiebeleid vooral betrekking op het aanjagen van
kennisontwikkeling en -verspreiding, in de vorm van subsidies voor
publieke, private of gezamenlijke R&D-activiteiten. De beleidsmatige
sprong van zo’n ‘technology push’-logica naar ‘ demand pull’-logica inherent aan maatschappelijke problemen, is
behoorlijk groot. In de praktijk kan hierbij gebruik worden gemaakt een
drietal beleidsaanpakken zoals getoond figuur 1.
Figuur 1: Schema met verschillende soorten beleidsaanpakken voor het voltooien van missies
Bron: Janssen (2019)
Direct boven generiek R&D-beleid (zoalsde WBSO-regeling) staat de
trede met specifiek R&D-beleid. Daarbij gaat het nog steeds om het
aansporen van onderzoek, maar dan wel op thema’s die aansluiten bij
maatschappelijke prioriteiten. R&D-projecten gericht op ‘groene’
technologie maken dan bijvoorbeeld meer kans op subsidie dan andere
R&D-projecten, hetgeen in het Europese Kaderprogramma Horizon2020 al
aan de orde was. In het licht van de huidige discussie zouden we dit missiegedreven R&D-beleid kunnen noemen.
De volgende trede is de stap naar missiegedreven innovatiebeleid,
dat verder gaat dan enkel het bevorderen van onderzoek. Redenerend vanuit
een maatschappelijke missie is het doel om de realisatie van afzonderlijke
innovaties, of een coherente combinatie daarvan (een ‘innovatiepad’), te
bestendigen door ook te werken aan daadwerkelijke diffusie van innovatie.
Om die reden heeft dit ook oog voor niet-technologische aspecten van
innovatie, zoals nieuwe verdienmodellen en institutionele
randvoorwaarden die nodig zijn om innovaties te laten landen. Daarbij is
samenwerking tussen bedrijven, overheden, universiteiten, professionals,
NGO’s en burgers van groot belang.
De hoogste trede in figuur 1 bestaat uit missiebeleid dat volledig
vertrekt vanuit de maatschappelijke uitdaging in kwestie, en vervolgens op
zoek gaat naar geschikte oplossingsrichtingen. Mogelijk worden die
richtingen aangereikt en uitgewerkt worden vanuit innovatiebeleid. De
oplossingen hoeven echter niet nieuw te zijn, net zoals ze technologisch of
niet-technologisch van aard kunnen zijn. Zo kunnen sommige vraagstukken
worden aangepakt met een combinatie van aangepaste wet- en regelgeving,
CAO-overleg, het inrichten van (semi-)publieke instellingen met een nieuwe
functie, en publiekscampagnes. De crux van dit beleidstype is om een
afweging c.q. slimme combinatie te maken tussen de opties, en vervolgens
beleid uit te zetten dat aan derden duidelijkheid verschaft over de te
volgen koers.
Het bieden van duidelijkheid is tegelijkertijd ook een manier om het bedrijfsleven vertrouwen te geven in de haalbaarheid en marktkansen van innovatie.
De drie beleidsaanpakken variëren in hun potentie om economische groei aan
te jagen en/of om missies te voltooien. Het verenigen van deze doelen is
vooral aan de orde bij missiegedreven innovatiebeleid, gericht op het
bewerkstelligen van synergiën tussen elkaar versterkende innovatieve
deeloplossingen. De complementariteit tussen diverse soorten veranderingen
kan ervoor zorgen dat nieuwe oplossingsrichtingen een kans krijgen, en niet
tegengehouden worden door bestaande belangen, regels, technologische
afhankelijkheden, etc. Dit vraagt om beleid met een sterke richting, ofwel "directionality".
Het bieden van duidelijkheid is tegelijkertijd
ook een manier om het bedrijfsleven vertrouwen te geven in de haalbaarheid
en marktkansen van innovatie. Zeker wanneer missies niet vrijblijvend op de
agenda worden gezet, maar echt een breed gedragen behoefte
vertegenwoordigen, moet het mogelijk zijn om bedrijven te prikkelen op
basis van de afzetmogelijkheden die er voor hun oplossingen zijn. Vaak
helpt het als latente vraag door de overheid aan het licht wordt gebracht
en gebundeld, zodat het perspectief voor wenselijke innovaties groter
wordt. Het regisseren van een missie kan dan samenvallen met het
aanwakkeren van innovatie-inspanningen.
Van R&D-beleid naar missiegedreven innovatiebeleid
Uitgaande van de ambitie om missies te voltooien met behulp van (onder
andere) innovaties zijn er verschillende routes die bewandeld kunnen worden
in het herontwerpen van de beleidsmix voor innovatie. Dit wordt getoond in figuur 2, waarin de reeds geïntroduceerde beleidstypen zijn ondergebracht
in een assenstelsel (dit is een variant op het kader uit Diercks, Larsen en
Steward, 2019). Op de horizontale as zien we in hoeverre beleid gericht is
op het creëren van vraag naar innovaties. Dit onderscheid sluit aan bij de
gedachte dat het vormen van een markt voor oplossingen op zichzelf al
innovatie-activiteiten uitlokt. De verticale as loopt van ‘nauw’
innovatiebeleid gericht op onderzoek, tot ‘breed’ innovatiebeleid gericht
op diffusie van innovatie en het versterken van het totale
innovatiesysteem. Hierin wordt er naast kennis ook aandacht besteed aan
factoren als kapitaal, arbeidskrachten en regelgeving, die alle van belang
zijn voor innovatie-diffusie.
Figuur 2: Alternatieve routes om van R&D-beleid naar missiegedreven innovatiebeleid te bewegen
Bron: Janssen (2019)
Eén mogelijke route om het innovatiebeleid meer missiegedreven te maken is
door eerst het onderzoek meer op prioriteitsthema’s te richten, en dat
beleid daarna pas te verbreden naar het ondersteunen van noodzakelijke
complementaire ontwikkelingen binnen het innovatiesysteem (pijl 1). Deze
route wordt al enkele jaren bewandeld door de Europese Commissie dat
R&D rondom bepaalde maatschappelijk uitdagingen financiert. Het risico
hierbij is dat het beleid mogelijk toch lang blijft hangen in het uitbouwen
van specifieke technologische ontwikkelpaden, terwijl het bij missies niet
op voorhand duidelijk hoeft te zijn of een technologisch oplossingsrichting
het meest geschikt is. Andere typen kennis, zoals die ontwikkeld in de
sociale wetenschappen of in beroepspraktijken, blijven dan bovendien
onbenut.
Nederland lijkt op dit moment een andere route te kiezen; zie pijl 2. De
afgelopen jaren is in de Topsectoren-aanpak (een vorm van ‘modern
industriebeleid’) geëxperimenteerd met beleid waarbij bedrijfsleven,
kennisinstellingen en de overheid samenwerken aan het ontwikkelen plus
uitvoeren van agenda’s op het vlak van onderzoek, educatie, export en
regelgeving. Die netwerken, met hun potentie om innovaties ook te laten
landen, worden nu ingeschakeld voor het bijdragen aan oplossingen voor
maatschappelijke vraagstukken. Deze aanpak is consistent met de algemene
observatie dat maatschappelijk uitdagingen complex zijn, en er dus een
veelheid aan actoren en perspectieven nodig zijn om tot effectieve
oplossingen te komen. Er schuilt hier wel het gevaar dat actoren en
oplossingen enkel in een Topsector worden gezocht. Idealiter oogsten de
missies voorstellen van diverse Topsectoren (liefst ook gezamenlijk) alsook
van partijen daarbuiten, zodat bepaald kan worden welke
oplossingsrichtingen op korte en lange termijn het meest veelbelovend zijn.
Een derde route is om missiebeleid te lanceren gericht op het identificeren
van grote knelpunten in de samenleving, en dit als vertrekpunt te nemen
voor het ontwerpen en invullen van missiegedreven innovatiebeleid. Bij
missies komen oplossingen veel meer van probleemeigenaren zoals burgers,
professionals, gemeenten, en NGO’s. De overheid dient dan actief betrokken
te zijn om (1) potentiële oplossingsrichtingen af te wegen, (2) indien
nodig met elkaar te verbinden, en (3) waar mogelijk verder uit te werken
c.q. op te schalen. Dit vraagt van beleidsmakers en probleemeigenaren dat
ze de vaardigheden, tijd en instrumentarium hebben om zich actief te
bemoeien met het bundelen en levensvatbaar maken van oplossingen, en met
het behouden van experimenteerruimte. Bij vraaggestuurd creativiteit
aanjagen en momentum creëren horen daarnaast ook governance
-structuren die anders zijn dan bij gezamenlijk onderzoek programmeren.
Missies, verdienvermogen en welvaart
Bij missiebeleid staat het oplossen van een maatschappelijk probleem
voorop. Door breed gedragen opgaven in het missiegedreven innovatiebeleid
te omarmen kan niet alleen samenwerking en innovatie worden uitgelokt, maar
ook veel meer aandacht ontstaan voor diffusie. Wanneer bedrijven kansen en
perspectief krijgen om te produceren en op te schalen kunnen ze
leerervaringen opdoen die een voorsprong bieden op de internationale markt.
Het selecteren van oplossingsrichtingen met exportpotentie vraagt om
intensieve coördinatie. Beleidsmakers dienen hiertoe meer te doen dan enkel
een gelijk speelveld waarborgen, of het verhelpen van algemene knelpunten
in een nationaal innovatiesysteem. Vakdepartementen en andere
probleemeigenaren moeten ambitieus en precies zijn in het formuleren van
heldere doelen, en samen met EZK nauw betrokken zijn bij het ontwikkelen
van oplossingen. Bijbehorende beleidsinterventies kunnen een combinatie
zijn van o.a. normering, het creëren van niche-markten (bijvoorbeeld via
launching customership), en eventueel het bieden van experimenteerruimte.
In het innovatieproces zullen steeds verschillende typen kennis
gecombineerd moeten worden, variërend van R&D,
sociaal-wetenschappelijke kennis en praktijkervaringen uit binnen- en
buitenland. Alleen zo kan de complexiteit van maatschappelijke problemen te
lijf worden gegaan. Omdat het managen van dit soort processen veel van
beleidsmakers vergt is het zaak hier voldoende capaciteit voor te
mobiliseren.
Vakdepartementen en andere probleemeigenaren moeten ambitieus en precies zijn in het formuleren van heldere doelen, en samen met EZK nauw betrokken zijn bij het ontwikkelen van oplossingen.
Tevens zij benadrukt dat effectieve oplossingen van hardnekkige
maatschappelijke problemen enorm bij zal dragen aan de welvaart in
Nederland. De kosten van klimaatverandering, vervuiling, burn-out,
overgewicht, cybercrime en andere problemen zijn enorm, en werken door in
lagere productiviteit en economische onzekerheden. Daarnaast zijn er steeds
meer directe beperkingen aan economische groei, zowel op korte termijn
(stikstofdossier) als op lange termijn (schaarste van aardmetalen). Het
creëren van vraag naar alternatieve oplossingen voor deze beperkingen zal
aanzienlijke publieke investeringen vergen, ook al is er veel te bereiken
door alleen al bestaande middelen meer te focussen. Ook dit is een reden om
juist in perioden van economische voorspoed en goedkoop kapitaal deze pijn
direct te nemen. Als gevolg van technologisch en institutioneel leren
kunnen de kosten van oplossingen vervolgens dalen, en daarmee ook beter te
dragen zijn in economisch moeilijker tijden.
Conclusie
Er zijn onmiskenbaar enkele mogelijkheden om missiegedreven beleid ten
goede te laten komen aan het aanjagen van innovatie, en daarmee het
versterken van economische welvaart. Nog los van het feit dat het aanpakken
van grote problemen allerlei maatschappelijke kosten helpt voorkomen, is
het economisch relevant als systemisch vraaggestuurd beleid ervoor zorgt
dat innovatie-inspanningen kunnen cumuleren in een toepasbare en
verhandelbare oplossing. Uitgangspunt daarbij zou moeten zijn om die
economische kansen niet voorop te stellen door missiegedreven
innovatiebeleid op te hangen aan het bestaande innovatiebeleid. Te
verwachten is dat het collectief inzetten op gedeelde problemen vanzelf al
veel creativiteit, middelen en coördinatie kan losmaken, en dat beleid
vooral verschil kan maken door het organiseren van de juiste governance en het ontwikkelen van een vraagzijde voor oplossingen.
Gezien de weerbarstigheid van de grote maatschappelijke problemen waar we
voor staan kan het wellicht geen kwaad om te kiezen voor een combinatie van
direct sturend missiebeleid aan de ene kant, en relatief indirecte toevoer
van oplossingen vanuit innovatiebeleid aan de andere kant. Het uitdelen van
twee meppen voor dezelfde moeilijk grijpbare vlieg lijkt in dat geval
verstandiger dan er meteen twee in één klap proberen te slaan.
Referenties:
Diercks,G., Larsen, H. & Steward, F. (2019). Transformative Innovation Policy:Addressing variety in an emerging policy paradigm. Research Policy 48, 880-894.
Janssen, M. (2019). Legitimation and effects of mission oriented innovation policies, a spillover perspective. Working paper DRUID 2019 Conference.