Missiegedreven innovatiebeleid: Twee vliegen in één klap?

Dossier:
Missiegedreven innovatiebeleid: Twee vliegen in één klap? image

Afbeelding ‘Binoculars’ van Robin Lespagnol (CC BY-NC-SA 2.0)

Maatschappelijke uitdagingen vormen het fundament van missiegedreven innovatiebeleid. Hoe kan zo’n beleid succesvol zijn? En zijn maatschappelijke missies verenigbaar met economische groei? De Utrechtse innovatiewetenschappers Janssen, Hekkert en Frenken geven hun visie en stellen dat missies bij uitstek een mogelijkheid bieden om vraaggestuurd innovatie- en diffusiebeleid te bedrijven.

'Grand societal challenges'

 Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) stelt, in navolging van de Europese Commissie, haar innovatiebeleid steeds meer in het teken van ‘grand societal challenges’ ofwel maatschappelijke uitdagingen. Centraal daarbij staan de vier thema’s die in april dit jaar zijn geprioriteerd, te weten Energietransitie en Duurzaamheid; Landbouw, Water en Voedsel; Gezondheid en Zorg; en Veiligheid (zie Kamerbrief over Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid, 29-04-2019). EZK wil onder meer dat de Topsectoren deze thema’s als uitgangspunt nemen voor hun Kennis- en Innovatie-agenda’s. Deze vormen de basis voor publiek-private onderzoeksactiviteiten van kennisinstellingen en bedrijven.

Niet elk maatschappelijk probleem kan langs de weg van commerciële innovatie opgelost worden. 

Het missiegedreven innovatiebeleid dat op deze wijze is geïntroduceerd wordt, kent nog steeds een sterke relatie met de wens om het verdienvermogen van Nederland te verhogen. Immers, door het missiegedreven innovatiebeleid direct te koppelen aan het topsectorenbeleid, zal de nadruk komen te liggen op Research & Development in de hoop dat dit zal bijdragen aan de oplossing van maatschappelijke problemen. Omdat veel van de missies problemen betreffen die ook buiten Nederland worden ervaren, zullen er ook exportmarkten zijn voor innovatieve oplossingen. Met deze dubbele doelstelling hoopt EZK twee vliegen in één klap te slaan.

Het is evenwel niet gegeven dat elk maatschappelijk probleem langs de weg van commerciële innovatie opgelost kan worden. Vanwege de complexiteit die maatschappelijke uitdagingen kenmerkt, is het juist van belang dat partijen die bekend zijn het maatschappelijk probleem, centraal staan. Denk aan burgers, professionals, publieke uitvoeringsorganisaties en NGOs. Voor hen staat het oplossen van een maatschappelijk probleem voorop, en is een eventuele vermarktbare propositie een bijvangst. Het resulterende spanningsveld vergt zorgvuldige reflectie op de mate en vorm van ondersteuning die EZK kan leveren met haar innovatiebeleid.

Verschillende soorten innovatiebeleid

Traditioneel heeft innovatiebeleid vooral betrekking op het aanjagen van kennisontwikkeling en -verspreiding, in de vorm van subsidies voor publieke, private of gezamenlijke R&D-activiteiten. De beleidsmatige sprong van zo’n ‘technology push’-logica naar ‘ demand pull’-logica inherent aan maatschappelijke problemen, is behoorlijk groot. In de praktijk kan hierbij gebruik worden gemaakt een drietal beleidsaanpakken zoals getoond figuur 1.

Figuur 1: Schema met verschillende soorten beleidsaanpakken voor het voltooien van missies

figuur 1 innovatiebeleid

Bron: Janssen (2019)

Direct boven generiek R&D-beleid (zoalsde WBSO-regeling) staat de trede met specifiek R&D-beleid. Daarbij gaat het nog steeds om het aansporen van onderzoek, maar dan wel op thema’s die aansluiten bij maatschappelijke prioriteiten. R&D-projecten gericht op ‘groene’ technologie maken dan bijvoorbeeld meer kans op subsidie dan andere R&D-projecten, hetgeen in het Europese Kaderprogramma Horizon2020 al aan de orde was. In het licht van de huidige discussie zouden we dit missiegedreven R&D-beleid kunnen noemen.

De volgende trede is de stap naar missiegedreven innovatiebeleid, dat verder gaat dan enkel het bevorderen van onderzoek. Redenerend vanuit een maatschappelijke missie is het doel om de realisatie van afzonderlijke innovaties, of een coherente combinatie daarvan (een ‘innovatiepad’), te bestendigen door ook te werken aan daadwerkelijke diffusie van innovatie. Om die reden heeft dit ook oog voor niet-technologische aspecten van innovatie, zoals nieuwe verdienmodellen en institutionele randvoorwaarden die nodig zijn om innovaties te laten landen. Daarbij is samenwerking tussen bedrijven, overheden, universiteiten, professionals, NGO’s en burgers van groot belang.

De hoogste trede in figuur 1 bestaat uit missiebeleid dat volledig vertrekt vanuit de maatschappelijke uitdaging in kwestie, en vervolgens op zoek gaat naar geschikte oplossingsrichtingen. Mogelijk worden die richtingen aangereikt en uitgewerkt worden vanuit innovatiebeleid. De oplossingen hoeven echter niet nieuw te zijn, net zoals ze technologisch of niet-technologisch van aard kunnen zijn. Zo kunnen sommige vraagstukken worden aangepakt met een combinatie van aangepaste wet- en regelgeving, CAO-overleg, het inrichten van (semi-)publieke instellingen met een nieuwe functie, en publiekscampagnes. De crux van dit beleidstype is om een afweging c.q. slimme combinatie te maken tussen de opties, en vervolgens beleid uit te zetten dat aan derden duidelijkheid verschaft over de te volgen koers.

Het bieden van duidelijkheid is tegelijkertijd ook een manier om het bedrijfsleven vertrouwen te geven in de haalbaarheid en marktkansen van innovatie. 

De drie beleidsaanpakken variëren in hun potentie om economische groei aan te jagen en/of om missies te voltooien. Het verenigen van deze doelen is vooral aan de orde bij missiegedreven innovatiebeleid, gericht op het bewerkstelligen van synergiën tussen elkaar versterkende innovatieve deeloplossingen. De complementariteit tussen diverse soorten veranderingen kan ervoor zorgen dat nieuwe oplossingsrichtingen een kans krijgen, en niet tegengehouden worden door bestaande belangen, regels, technologische afhankelijkheden, etc. Dit vraagt om beleid met een sterke richting, ofwel "directionality". Het bieden van duidelijkheid is tegelijkertijd ook een manier om het bedrijfsleven vertrouwen te geven in de haalbaarheid en marktkansen van innovatie. Zeker wanneer missies niet vrijblijvend op de agenda worden gezet, maar echt een breed gedragen behoefte vertegenwoordigen, moet het mogelijk zijn om bedrijven te prikkelen op basis van de afzetmogelijkheden die er voor hun oplossingen zijn. Vaak helpt het als latente vraag door de overheid aan het licht wordt gebracht en gebundeld, zodat het perspectief voor wenselijke innovaties groter wordt. Het regisseren van een missie kan dan samenvallen met het aanwakkeren van innovatie-inspanningen.

Van R&D-beleid naar missiegedreven innovatiebeleid

Uitgaande van de ambitie om missies te voltooien met behulp van (onder andere) innovaties zijn er verschillende routes die bewandeld kunnen worden in het herontwerpen van de beleidsmix voor innovatie. Dit wordt getoond in figuur 2, waarin de reeds geïntroduceerde beleidstypen zijn ondergebracht in een assenstelsel (dit is een variant op het kader uit Diercks, Larsen en Steward, 2019). Op de horizontale as zien we in hoeverre beleid gericht is op het creëren van vraag naar innovaties. Dit onderscheid sluit aan bij de gedachte dat het vormen van een markt voor oplossingen op zichzelf al innovatie-activiteiten uitlokt. De verticale as loopt van ‘nauw’ innovatiebeleid gericht op onderzoek, tot ‘breed’ innovatiebeleid gericht op diffusie van innovatie en het versterken van het totale innovatiesysteem. Hierin wordt er naast kennis ook aandacht besteed aan factoren als kapitaal, arbeidskrachten en regelgeving, die alle van belang zijn voor innovatie-diffusie.

Figuur 2: Alternatieve routes om van R&D-beleid naar missiegedreven innovatiebeleid te bewegen

figuur 2 innovatie

Bron: Janssen (2019)

Eén mogelijke route om het innovatiebeleid meer missiegedreven te maken is door eerst het onderzoek meer op prioriteitsthema’s te richten, en dat beleid daarna pas te verbreden naar het ondersteunen van noodzakelijke complementaire ontwikkelingen binnen het innovatiesysteem (pijl 1). Deze route wordt al enkele jaren bewandeld door de Europese Commissie dat R&D rondom bepaalde maatschappelijk uitdagingen financiert. Het risico hierbij is dat het beleid mogelijk toch lang blijft hangen in het uitbouwen van specifieke technologische ontwikkelpaden, terwijl het bij missies niet op voorhand duidelijk hoeft te zijn of een technologisch oplossingsrichting het meest geschikt is. Andere typen kennis, zoals die ontwikkeld in de sociale wetenschappen of in beroepspraktijken, blijven dan bovendien onbenut.

Nederland lijkt op dit moment een andere route te kiezen; zie pijl 2. De afgelopen jaren is in de Topsectoren-aanpak (een vorm van ‘modern industriebeleid’) geëxperimenteerd met beleid waarbij bedrijfsleven, kennisinstellingen en de overheid samenwerken aan het ontwikkelen plus uitvoeren van agenda’s op het vlak van onderzoek, educatie, export en regelgeving. Die netwerken, met hun potentie om innovaties ook te laten landen, worden nu ingeschakeld voor het bijdragen aan oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken. Deze aanpak is consistent met de algemene observatie dat maatschappelijk uitdagingen complex zijn, en er dus een veelheid aan actoren en perspectieven nodig zijn om tot effectieve oplossingen te komen. Er schuilt hier wel het gevaar dat actoren en oplossingen enkel in een Topsector worden gezocht. Idealiter oogsten de missies voorstellen van diverse Topsectoren (liefst ook gezamenlijk) alsook van partijen daarbuiten, zodat bepaald kan worden welke oplossingsrichtingen op korte en lange termijn het meest veelbelovend zijn.

Een derde route is om missiebeleid te lanceren gericht op het identificeren van grote knelpunten in de samenleving, en dit als vertrekpunt te nemen voor het ontwerpen en invullen van missiegedreven innovatiebeleid. Bij missies komen oplossingen veel meer van probleemeigenaren zoals burgers, professionals, gemeenten, en NGO’s. De overheid dient dan actief betrokken te zijn om (1) potentiële oplossingsrichtingen af te wegen, (2) indien nodig met elkaar te verbinden, en (3) waar mogelijk verder uit te werken c.q. op te schalen. Dit vraagt van beleidsmakers en probleemeigenaren dat ze de vaardigheden, tijd en instrumentarium hebben om zich actief te bemoeien met het bundelen en levensvatbaar maken van oplossingen, en met het behouden van experimenteerruimte. Bij vraaggestuurd creativiteit aanjagen en momentum creëren horen daarnaast ook governance -structuren die anders zijn dan bij gezamenlijk onderzoek programmeren.

Missies, verdienvermogen en welvaart

Bij missiebeleid staat het oplossen van een maatschappelijk probleem voorop. Door breed gedragen opgaven in het missiegedreven innovatiebeleid te omarmen kan niet alleen samenwerking en innovatie worden uitgelokt, maar ook veel meer aandacht ontstaan voor diffusie. Wanneer bedrijven kansen en perspectief krijgen om te produceren en op te schalen kunnen ze leerervaringen opdoen die een voorsprong bieden op de internationale markt.

Het selecteren van oplossingsrichtingen met exportpotentie vraagt om intensieve coördinatie. Beleidsmakers dienen hiertoe meer te doen dan enkel een gelijk speelveld waarborgen, of het verhelpen van algemene knelpunten in een nationaal innovatiesysteem. Vakdepartementen en andere probleemeigenaren moeten ambitieus en precies zijn in het formuleren van heldere doelen, en samen met EZK nauw betrokken zijn bij het ontwikkelen van oplossingen. Bijbehorende beleidsinterventies kunnen een combinatie zijn van o.a. normering, het creëren van niche-markten (bijvoorbeeld via launching customership), en eventueel het bieden van experimenteerruimte. In het innovatieproces zullen steeds verschillende typen kennis gecombineerd moeten worden, variërend van R&D, sociaal-wetenschappelijke kennis en praktijkervaringen uit binnen- en buitenland. Alleen zo kan de complexiteit van maatschappelijke problemen te lijf worden gegaan. Omdat het managen van dit soort processen veel van beleidsmakers vergt is het zaak hier voldoende capaciteit voor te mobiliseren.

Vakdepartementen en andere probleemeigenaren moeten ambitieus en precies zijn in het formuleren van heldere doelen, en samen met EZK nauw betrokken zijn bij het ontwikkelen van oplossingen. 

Tevens zij benadrukt dat effectieve oplossingen van hardnekkige maatschappelijke problemen enorm bij zal dragen aan de welvaart in Nederland. De kosten van klimaatverandering, vervuiling, burn-out, overgewicht, cybercrime en andere problemen zijn enorm, en werken door in lagere productiviteit en economische onzekerheden. Daarnaast zijn er steeds meer directe beperkingen aan economische groei, zowel op korte termijn (stikstofdossier) als op lange termijn (schaarste van aardmetalen). Het creëren van vraag naar alternatieve oplossingen voor deze beperkingen zal aanzienlijke publieke investeringen vergen, ook al is er veel te bereiken door alleen al bestaande middelen meer te focussen. Ook dit is een reden om juist in perioden van economische voorspoed en goedkoop kapitaal deze pijn direct te nemen. Als gevolg van technologisch en institutioneel leren kunnen de kosten van oplossingen vervolgens dalen, en daarmee ook beter te dragen zijn in economisch moeilijker tijden.

Conclusie

Er zijn onmiskenbaar enkele mogelijkheden om missiegedreven beleid ten goede te laten komen aan het aanjagen van innovatie, en daarmee het versterken van economische welvaart. Nog los van het feit dat het aanpakken van grote problemen allerlei maatschappelijke kosten helpt voorkomen, is het economisch relevant als systemisch vraaggestuurd beleid ervoor zorgt dat innovatie-inspanningen kunnen cumuleren in een toepasbare en verhandelbare oplossing. Uitgangspunt daarbij zou moeten zijn om die economische kansen niet voorop te stellen door missiegedreven innovatiebeleid op te hangen aan het bestaande innovatiebeleid. Te verwachten is dat het collectief inzetten op gedeelde problemen vanzelf al veel creativiteit, middelen en coördinatie kan losmaken, en dat beleid vooral verschil kan maken door het organiseren van de juiste governance en het ontwikkelen van een vraagzijde voor oplossingen.

Gezien de weerbarstigheid van de grote maatschappelijke problemen waar we voor staan kan het wellicht geen kwaad om te kiezen voor een combinatie van direct sturend missiebeleid aan de ene kant, en relatief indirecte toevoer van oplossingen vanuit innovatiebeleid aan de andere kant. Het uitdelen van twee meppen voor dezelfde moeilijk grijpbare vlieg lijkt in dat geval verstandiger dan er meteen twee in één klap proberen te slaan.

Referenties:

Diercks,G., Larsen, H. & Steward, F. (2019). Transformative Innovation Policy:Addressing variety in an emerging policy paradigm. Research Policy 48, 880-894.

Janssen, M. (2019). Legitimation and effects of mission oriented innovation policies, a spillover perspective. Working paper DRUID 2019 Conference.

Te citeren als

Matthijs Janssen, Marko Hekkert, Koen Frenken, “Missiegedreven innovatiebeleid: Twee vliegen in één klap?”, Me Judice, 25 september 2019.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.

Afbeelding

Afbeelding ‘Binoculars’ van Robin Lespagnol (CC BY-NC-SA 2.0)

Ontvang updates via e-mail