Naar effectieve economische advisering

Inleiding

In het navolgende wordt betoogd dat in de theorievorming meer gebruik gemaakt moet worden van speltheoretische inzichten en het algemeen belang gezien moet worden als de uitkomst van interactie tussen belangengroepen. Dat komt neer op loslaten van modellen met een eenduidige uitkomst met het economisch beleid als een exogene. In het verlengde hiervan moet de advisering bevorderen dat de belangengroepen economische overwegingen zoveel mogelijk meenemen in hun beslissingen. Daartoe moet rekening worden gehouden met karakteristieken van beslissers, moeten onbevooroordeelde adviezen worden gegeven en kan de lat niet te hoog gelegd worden. Aan de hand van drie recente nieuwsberichten zal ik laten zien dat economen daar moeite mee hebben. Als achtergrond zal ik eerst de economische theorievorming en de economische adviseren bespreken.

Economische theorievorming

Bij spectaculaire missers, zoals het niet zien aankomen van de Kredietcrisis is meer aan de hand met de economische theorie dan een onscherp vizier. Dat noopt tot heroriëntatie, zoals in de jaren '30 en '70 toen economen het ook bij het verkeerde eind hadden. Om de problemen in de jaren '70 te begrijpen introduceerde Hans van den Doel de speltheorie, met name het Nash-evenwicht en wel één bijzonder geval daarvan, namelijk het Prisoners Dilemma. Het in 1950 door Nash geformuleerde evenwicht analyseert rationele beslissingen, waarbij de partijen met elkaar rekening houden, maar niet samenwerken. Daardoor is de uitkomst voor het geheel ongunstiger dan bij samenwerken. Echt nieuw was dat concept overigens niet; Keynes' analyse van de problemen in de jaren '30 vertoont overeenkomsten. Want ook Keynes' 'Paradox of Thrift' analyseert een situatie van twee partijen (consumenten en ondernemers) die rationele beslissingen nemen, waarbij zij op elkaar anticiperen, maar niet samenwerken. Een negatieve spiraal was het gevolg. Keynes' analyse kwam erop neer dat consumenten meer gingen sparen, dus minder consumeren, waardoor ondernemers minder gingen investeren, wat op zijn beurt leidde tot minder inkomen - dus minder sparen. Consumenten en ondernemers hielden elkaar daarmee vast in een vicieuze cirkel, welk evenwicht bepaald niet optimaal was voor de samenleving.

Behalve de idee van rationaliteit heeft de speltheorie geen vaste plek gekregen in de macro-economie. Hoewel centrale elementen in de speltheorie, zoals onzekerheid, vertrouwen en samenwerken ook centraal staan in de economie. Zo kan met behulp van het Nash-evenwicht worden verklaard waarom een samenleving zich niet geleidelijk aanpast aan veranderende omstandigheden en zich daardoor van crisis naar crisis beweegt. Dit kan als volgt worden toegelicht. Een Nash-evenwicht is bereikt als niemand verwacht zijn positie te kunnen verbeteren door zijn besluit te veranderen. Daarbij is een Nash-evenwicht immuun voor veranderende omstandigheden, omdat beslissers alleen oog hebben voor elkaar, dus niet voor de omgeving. Want die is voor ieder gelijk, dus laten veranderingen in de omgeving de onderlinge verhoudingen ongewijzigd. Bovendien zou loslaten van wat je hebt leiden tot een zeker verlies, terwijl de winst onzeker is - en die van de ander misschien wel groter. Vanwege dergelijk groepsdenken is geen sprake van geleidelijk aanpassen aan geleidelijk veranderende omstandigheden.

Desondanks houden economen in het algemeen vast aan de hypothese dat economische subjecten zuivere economische verwachtingen hanteren, dus verwachtingen die gemiddeld genomen uitkomen

Toch is begrijpelijk dat macro-economen het Nash-evenwicht niet hebben omarmd. Want dat concept verklaart niet of en wanneer veranderende omstandigheden zoveel druk zetten op de status quo dat deze toch wordt doorbroken en welke gamechanger daarvoor zorgt. Keynes zocht daarom de oplossing voor de 'Paradox of Thrift' buiten het model. Volgens hem kon die namelijk alleen worden doorbroken met overheidsingrijpen - dus samenwerken. Verbeteren van marktwerking zou overigens een andere optie zijn, want dat creëert prikkels om zich aan te passen aan veranderende omstandigheden. Maar beide opties zijn niet eenvoudig. Althans groepsdenken en crises die de status quo onverwacht doorbreken zijn niet verdwenen.

Desondanks houden economen in het algemeen vast aan de hypothese dat economische subjecten zuivere economische verwachtingen hanteren, dus verwachtingen die gemiddeld genomen uitkomen. Alleen ruis kan het beeld verstoren, maar geen sprake is van systematisch verkeerde verwachtingen. Het aantrekkelijke van deze aanname is dat daardoor modellen gebruikt kunnen worden met een eenduidige uitkomst met het economisch beleid als een exogene, dus een sturingsvariabele. Hiermee kiezen economen feitelijk voor het buitenstaandersperspectief: het perspectief van de stuurlui die op een Archimedisch punt aan wal kunnen bedenken wat het beste is voor schip, bemanning, vracht en passagiers en daardoor Pareto-optimaal beleid kunnen formuleren, waarin de samenleving zich unaniem voegt. Toch is fundamentele kritiek geuit op dit perspectief. Zoals door Knight met zijn concept van fundamentele onzekerheid, door Keynes met zijn animal spirits en door Shackle met zijn stelling dat als deze hypothese correct zou zijn, dan verrassingen en spontaniteit, dus ondernemerschap onbestaanbaar zijn. Die elementen maken een economie inherent onbepaald, waardoor geen sprake kan zijn van een eenduidige uitkomst.

Meer realistisch zou dan ook zijn in de theorievorming interacties centraal te stellen, zoals Hommes dat bijvoorbeeld doet. Met behulp van de Complexiteitstheorie probeert hij omslagpunten te voorpellen. Het centraal stellen van interacties verandert ook de kijk op de totstandkoming van het economisch beleid. Want dan komt dat tot stand in interactie tussen belangengroepen, dus wordt economisch beleid niet op een Archimedisch punt bedacht. Een gevolg van deze perspectiefwisseling is dat de modellen veranderen bij verandering van beleid. Want in dit perspectief moet de aggregatie en synthese van deelbelangen worden gemodelleerd. Bij een dergelijk endogeen economisch beleid kan geen policy-off basispad berekend worden, want de modellen bevatten dan per definitie beleid. Overigens zou ook in dit perspectief toch wel gesteld kunnen worden dat het economisch beleid exogeen is. Althans, gesteld kan worden dat bedoelde interactie zó complex is dat de uitkomst een verrassing is. De enige regel in de politiek is immers dat er geen regels bestaan. Maar dan wordt wel Shackle's kritiek impliciet erkend, dus dat verrassingen reëel zijn en de economie fundamenteel onbepaald is. Bovendien kan niet worden aangenomen dat de uitkomst Pareto-optimaal is. Althans, Arrow heeft aangetoond dat collectieve beslissingen alleen bij toeval Pareto-optimaal zijn, ook bij harmonieuze samenwerking.

Daarmee komen we bij het tweede punt, namelijk hoe collectieve besluitvorming van economisch advies te voorzien.

Economische advisering

Afgaand op het voorgaande komt beleidsvorming neer op het over de eigen schaduw springen van belangengroepen om zo op één lijn te komen die beter is voor de samenleving dan de status quo. Dan zijn macro-economen die Pareto-optimaal beleid adviseren, maar daarbij belangengroepen niet voorhouden hoe zij dat in hun voordeel kunnen inzetten niet erg effectief. Te stellen dat dit punt geen probleem is, omdat Pareto-optimaal beleid evident het beste is voor iedereen, mist de clou. Want het algemeen belang is geen voorafgaand uit de economische theorie afleidbaar gegeven, maar de uitkomst van een politiek krachtenspel. Dan is de uitdaging voor economen te bevorderen dat de belangengroepen economische overwegingen zoveel mogelijk meenemen in hun beslissingen. Dat zullen zij doen als zij inzien dat hun belangen daarmee zijn gediend.

De advisering door economen zal daartoe rekening moeten houden met karakteristieken van beslissers. Dat zijn veelal risico-mijders die niet gevoelig zijn voor abstracties die buiten hun denkraam vallen. Ook stellen zij het hier en nu centraal: de toekomst speelt alleen een rol als die in het denkraam past. Verder moeten economische adviezen onbevooroordeeld zijn, zodat zij vertrouwenwekkend zijn voor alle partijen. Ten slotte moeten economen de lat in termen van Pareto-optimaliteit niet te hoog leggen. Althans een politiek krachtenspel komt niet zelden neer op koehandel - leven en laten leven - met sterk uiteenlopende onderwerpen die feitelijk niet onder één noemer (geld) gebracht kunnen worden. Bij koehandel houden de belangengroepen vast aan hun prioriteiten. De één gaat akkoord met het voorstel van een de ander als de ander akkoord gaat met het voorstel van de ene. Dan is dus geen sprake is van consensus per onderwerp (Pareto-optimum). Twee voorbeelden van koehandel zijn het 'kwartetten' bij de vorming van het kabinet Rutte-Asscher en de afruil in 1917 tussen het algemeen kiesrecht en gelijke bekostiging van het bijzonder onderwijs. Daardoor zitten we ruim 100 jaar later nog steeds met een economisch gezien suboptimaal onderwijsstelsel.

Zo’n aanpak kan scepsisch ontmoeten bij optimerend denkende economen. Maar in de politiek geldt de regel dat als het niet kan zoals het moet, het moet zoals het kan.

Drie recent berichten

Drie recente publicaties laten zien dat macro-economen moeite hebben met de hiervoor beschreven benadering. Het gaat om het Nieuwjaarsartikel 2022 van de secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat in ESB en de economenartikelen in de NRC van 10 en 19 januari 2022.

Zo vraagt de secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat weliswaar terecht aandacht voor negatieve externe effecten op de terreinen milieu en klimaat. Maar dat doet zij niet bij één van de voorstellen voor oplossen van arbeidsmarktknelpunten, namelijk door middel van migratie, hoewel donorlanden daar niet zonder meer alleen voordeel bij hebben. Denk aan de gevolgen voor de gezondheidszorg in Afrika van het daar werven van verpleegsters. Pleiten voor migratie zonder aandacht schenken aan mogelijke negatieve kanten daarvan voor derden kan ogen als bevooroordeeldheid.

Drie recente publicaties laten zien dat macro-economen moeite hebben met de hiervoor beschreven benadering

Het economenartikel in de NRC van 10 januari 2022, met de titel ''Rutte IV dreigt miljarden te verspillen'', is een voorbeeld van traditioneel macro-economisch denken. Zo wordt gesteld dat burgers en bedrijven de overheidsfinanciën op lange termijn in de gaten houden. Daarnaast is ook hier de onbevooroordeeldheid in geding. Zo wordt ‘de vervuiler moet betalen’ gepresenteerd als het enig juiste economische inzicht. Dit is een misverstand, want negatieve externe effecten kunnen met vier instrumenten worden aangepakt: naast heffingen op de vervuiler (of subsidies voor groene gebruikers) ook via regulering, verbeteren van de mededinging en via onderhandelen. De optimale aanpak hangt af van de situatie. Voorsorteren op één instrument dat een aantal belangengroepen aanspreekt doet afbreuk aan de in de economie centraal staande doelmatigheidsdoelstelling. Met bedoeld instrument kan bijvoorbeeld geen win-winsituatie worden gecreëerd met handel in nitraat- en stikstofrechten.

Ten slotte komt het economenartikel in de NRC van 19 januari, met de titel ''Strakke begrotingsregels zijn economische onzin'', wel los van traditioneel macro-economisch denken. Want de hierboven beschreven analyse van Shackle wordt omarmd. Gesteld wordt namelijk dat sprake is van fundamentele onzekerheid, hetgeen vraagt om een attitude van experimenteren, waarbij zo goed mogelijk moet worden nagedacht. Maar ook hier is de onbevooroordeeldheid in geding. Zo wordt gesteld dat de financiële crisis in 2008/9 een harde les heeft geleerd, namelijk dat bezuinigen in moeilijke tijden averechts werkt. Dat is echter één kant van de medaille. Want de complementaire waarheid is dat structurele aanpassingen zelden kunnen worden doorgevoerd in goede tijden. Daarnaast schetst het artikel een onjuist beeld van begrotingsfondsen. Feitelijk wordt gesteld dat daarvoor nu geld geleend wordt dat later wordt uitgegeven, dus alsof dat geld in de tussentijd in een oude sok gestopt wordt. Feitelijk wordt de financiering van een uitgave geregeld wanneer de uitgave plaatsvindt. Dus moet in de planvorming rekening gehouden worden met belangrijk hogere rentelasten dan de huidige. Ook wordt gesteld dat het economisch verschil maakt of investeringen via een fonds lopen of via de begroting. Een fonds is echter een boekhoudkundige constructie. Maar het belangrijkste manco aan het artikel is dat het de lezer in onzekerheid achterlaat. Want gesteld wordt dat investeringen in veelbelovende activiteiten onmogelijk vooraf op doelmatigheid kunnen worden getoetst. Dat klopt wel, maar deze boodschap geeft risico-averse beslissers geen fijn gevoel en zullen hem dus niet snel omarmen. De kans daarop wordt groter als ook informatie wordt gegeven die perspectief biedt. Bijvoorbeeld over risicovolle investeringen in het verleden, zoals het graven van het Noordzeekanaal en de Nieuwe Waterweg. Die veroorzaakten het overtreden van alle begrotingsregels en ontmoetten veel weerstand van gevestigde belangen, terwijl potentiële winnaars - het 'algemeen  belang'- niet aan de onderhandelingstafel zaten. Voorgehouden zou dan ook kunnen worden hoe Nederland ervoor zou hebben gestaan als die projecten niet waren doorgedrukt.